ما و رویایی خصوصی سازی بی نتیجه

اقتصاد ایرانی: مقاله پیش روی به مرور و بررسی چالش های پیش روی خصوصی سازی در ایران پرداخته است. این مقاله پیش از این در مجله گفت و گو منتشر شده است. تاریخ تدوین مقاله به تیرماه سال 1372 باز می گردد. نکته قابل توجه این است که مصائب پیش روی خصوصی سازی طی تمامی یک دهه گذشته همان نکاتی باقی مانده که در این مقاله ذکر شده است. سایت اقتصاد ایرانی تنها برای نمایش مشکلات دیرپا و ریشه ای اقتصاد ایران مقاله مجله گفت و گو به قلم مرادثقفی را بازنشر می دهد.

با آغاز دوران بازسازی در کشور،واگذاری شرکت های دولتی به بخش خصوصی یکی از محورهای اساسی ساختار اقتصاد کشور شد.مصوبات شورای سیاست ها و اولویت های بازسازی،مؤید این امر است:«بخش عمومی(شامل وزارتخانه ها و مؤسسات دولتی و بانک ها و شرکت های دولتی و سازمان صنایع ملی و...)مکلف است کلیهء واحدهای تولیدی،خدماتی و بازرگانی تحت مالکیت خود را به استثنای واحدهای مهم و استراتژیک ظرف مدت مشخص از طریق مزایدهء عمومی و یا عرضه سهام مربوط در بورس برحسب اینکه سهام واحد تولیدی سودده و غیرسودده در بورس مورد پذیرش قرار گیرد یا نگیرد،برای فروش به مردم عرضه نماید»1.ازاین رو هدایت نفدینگی بخش خصوصی به طرف فعالیت تولیدی و سرمایه گذاری،و همچنین تشویق حمایت از ایجاد تشکل های صنعتی،معدنی،تخصصی و واگذاری سهام صنایع دولتی و تحت پوشش به مردم بمنزلهء یکی از خط مشی های اصلی برنامهء پنجسالهء اول توسعهء اقتصادی و اجتماعی و فرهنگی تعیین شد.امروز نیز این سیاست همچنان مورد تأکید است.محسن نوربخش،وزیر امورد اقتصاد و دارایی وقت جایگاه این سیاست در برنامهء پنجسالهء دوم را به این صورت بیان می کند:«کار خصوصی سازی در برنامهء دوم توسعه اجتماعی-اقتصادی به طور پیگیر به اجرا گذاشته خواهد شد.به نحوی که کار واگذاری به صنایع اساسی، تأسیسات زیربنایی و انرژی و نفت نیز گسترش خواهد یافت».2یعنی،برنامهء پنجسالهء دوم، «صنایع بزرگ و مادر»را که برنامهء پنجسالهء اول از جمع شرکت های قابل واگذاری مستثنی کرده بود،به این مجموعه خواهد افزود.3

کمتر صاحب نظری است که اصل واگذاری شرکت های دولتی به بخش خصوصی را مورد انتقاد قرار داده باشد.اثر قریب به اتفاق کارشناسان و مسئولان بر سر این مسئله توافق دارند که روند شتابان دولتی و یا ملی شدن بسیاری از شرکت ها و مراکز تولیدی، ناشی از انقلاب و نیز نتیجهء شرایط بوجود آمده توسط جنگ بود.ازاین رو منطقی است که در دوران بازسازی،تعادل دیگری که از منطق این دوره پیروی کند بین بخش دولتی و غیر دولتی پدید آید.در عین حال به جز تعداد معدودی از مسئولان اجرایی،بقیهء صاحب نظران و دست اندرکاران برنامهء واگذاری شرکت های دولتی به بخش خصوصی (اعم از مسئولان دولتی و کارشناسان)بر این نظرند که این برنامه با مشکلاتی روبرو بوده است و نتوانسته به اهداف پیش بینی شده برسد.«مشکلاتی که شاید در نگاه اول، اقتصادی به نظر برسند،اما کندوکاوی دقیق نشان می دهد که مسایل اجتماعی،سیاسی و فرهنگی نیز در آنها سهم عمده ای دارند و اگر نسبت به مسایل اقتصادی سهم بیشتری نداشته باشند،همسنگ و همپای آنها خواهند بود.مشکلاتی که روزهای اول و در آغاز کار یا نادیده مانده اند و یا آنچنان که باید و شاید مورد توجه قرار نگرفته اند»4.در این نوشته به ارزیابی بخشی از این مشکل خواهیم پرداخت.آن بخشی که منشأ آنها در کمبود امکانات و در نتیجه توانایی های جامعه در همراهی کردن برنامه های خصوصی سازی است.

جایگاه جامعه در سیاست واگذاری شرکت های دولتی

در اولین برنامهء پنجسالهء توسعهء اقتصادی،اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی،در بخش مربوط به خط مشی ها چهار بند به سیاست های واگذاری مربوط میشود.این بندها عبارت است از بند 37-4 و 1-8 تا 3-8.محتوای ابن بندها را به ترتیب یادآور می شویم.

37-4:تشویق و حمایت از ایجاد تشکل های صنعتی و معدنی و تخصصی و واگذاری سام صنایع دولتی و ملی(به استثنای صنایع بزرگ و مادر)به مردم.

1-8:تنظیم و استمرار نظام کارآمد تصمیم گیری و سیاستگزاری در مجموعهء سازمان دولت.

2-8:تدوین حدود و وظایف دولت در اعمال حاکمیت و تصدی با جهت گیری تقویت واحدهای مسئول اعمال حاکمیت و کاهش وظائف تصدی تا حد ضرورت.

3-8:انتقال بخشی از وظائف غیرضرور دولتی به بخش غیر دولتی در جهت کاهش بار

5-8مالی ارائهء خدمات دولتی و ارتقاء کیفیت خدمات ارائه شده به جمعیت تحت پوشش .

این چهار بند بازگوکنندهء اهداف و ابزارهایی است که دولت(یک طرف قرارداد واگذاری)برای خود تعیین کرده است.در تحقیقی که از سوی«شرکت سرمایه گذاری سازمان صنایع ملی-بخش پژوهش و مشاوره»در این زمینه به عمل آمده است،دلایل دولت ها برای واگذاری فعالیت ها به بخش خصوصی،به این صورت بیان شده است:

*کسب درآمد برای دولت به منظور تأمین هزینه های بودجه ای،کاستن از میزان کسری بودجه و در نهایت،کاهش حجم بدهی های داخلی و خارجی بخش دولتی.

*تغییر ساخت اقتصد به منظور خروج از وضعیت بحرانی و فراهم آوردن زمینه های لازم برای رشد و ایجاد درآمد.

*بوجود آوردن طبقهء کارآفرین خلاق برای فراهم آوردن زمینه ای جهت بالا بردن قدرت تولیدی اقتصاد.

*ترویج سرمایه گذاری غیرمستقیم به قصد تسهیل کاربرد منابع پس اندازی اقتصاد برای نیازهای سرمایه ای و تراز پس انداز و سرمایه گذاری 6.

در تمامی این موارد،همه جاصحبت از خواست ها و توانایی های دولت است.در واقع مسئولان اجرایی و کارشناسان همصدا اعلام می کنند که دولت دیگرنه می خواهد و نه می تواند همچون سال های قبل عهده دار امور صنعتی،معدنی و تخصصی باشد.اما به (به تصویر صفحه مراجعه شود)

فرض که دولت نخواهد یا نتواند عهده دار وظائف سابق خود بشود.پرسش اساسی این است که آیا جامعه می خواهد و می تواند وظیفه ای را که دولت تا پیش از این برنامه به عهده داشته است،متقبل شود؟به این صورت است که بحث امکانات جامعه(طرف دیگر قرارداد خصوصی سازی)،همچون بحث مهمی در پیشبرد برنامهء خصوصی سازی پیش کشیده می شود.

در زمینهء خواست دولت مبنی بر واگذاری شرکت های دولتی به بخش خصوصی،با توجه به تجارب عدیده در جهان،قواعدی مشخص و اصولی عمومی وجود دارد.خلاصه ای از این قواعد و اصول در تابلوی شمارهء یک بازگو شده است.در این زمینه می توان تقریبا به اخذ تجارب بین المللی اکتفا کرد.اما امکانات و خواست جوامع برای مشارکت در چنین برنامه هایی همیشه یکسان نیست.شرایط اجتماعی تاریخی هر جامعه،تأثیر بسزایی در امکانات و خواست مشارکت او در این برنامه،دارد.

خصوصی سازی،چه نباید کرد

*نباید فقط به فکر فروش شرکت ها به بالاترین قیمت بود.باید جمیع شرائط آزادی رقابت را به هنگام فروش مهیا کرد.

*نباید انحصارهای خصوصی را جایگزین انحصارهای دولتی کرد.

*نباید فروش برمبنای روابط و در خفا صورت گیرد.این نوع واگذاری به فساد و طرفداری از قوم و خویش می انجامد.

*نباید درآمد حاصل از فروش شرکت های دولتی را برای تراز کسری بودجه به کار گرفت.این درآمدها باید صرف پرداخت قرض های کشور شود.

*نباید وقتی مردم به سرمایه گذاری رغبت نشان نمی دهند،دولت سعی کند خودش برنامهء خصوصی سازی را با قرض کردن از بانک ها یا سایر بنگاه های مالی به پیش ببرد.

*نباید به کارگران وعده های دروغین داد.باید سعی کرد آنهایی را که در روند واگذاری شرکت ها به بخش خصوصی کار خود را از دست می دهند،در جای دیگری به کار گرفت.

*نباید به تصویب لایحه اکتفا کرد.باید مواقفت عمومی را به برنامهء خصوصی سازی جلب کرد.

مشارکت مفید جامعه در برنامه های دولت به دو عامل بستگی دارد.شکل مشارکت باید با برنامه های دولت همخوانی داشته باشد.و نیز این شکل باید با اوضاع و احوال اجتماعی تاریخی جامعه سازگار باشد.از این دیدگاه است که باید به ارزیابی تلاش های انجام شده و نقطه نظراتی پرداخت که پیرامون برنامهء خصوصی سازی و چارچوب کلی آن،یعنی برنامهء تعدیل اقتصادی مطرح شده اند.در این راه دو زمینه مورد توجه قرار خواهند گرفت:زمینهء حقوقی و زمینهء حقیقی.

جنبهء حقوقی عوامل به کرات از جانب افرادی که مسئولیت پیشبرد برنامهء خصوصی سازی را در واحدی به عهده داشته اند،بازگو شده است.اصلاح قانون مالیات ها،اصلاح قانون تجارت،تعیین تکلیف سرمایه گذاری ایرانیان خارج از کشور و اصولا سرمایه گذاری جاری در ایران و...از جمله تقاضاهای حقوقی دست اندرکاران امور خصوصی سازی است 7.

جوانب حقیقی موضوع را می توان به دو دسته تقسیم کرد:امکانات مالی جامعه و امکانات سازماندهی.اهرم های بسیج امکانات مالی جامعه بیش و کم موضوع بحث های تخصصی کارشناسان بوده اند.برنامه هایی نیز برای بالا بردن امکانات مالی مردم در برنامهء خصوصی سازی در دست اجرا می باشند.از جمله تقاضاهای عاجل در این زمینه،بوجود آوردن ابزارهای سرمایه گذاری،ایجاد صندوق حمایت سهام و حفظ نقدینگی سهام و ایجاد صندوق های حمایت تکنولوژیکی و بازسازی کارخانه های دولتی را بر شمرده اند.به عنوان مثال در زمینهء تضمین امنیت سرمایه گذاری،این مشکلات را یادآور شده اند:

«عدم تعیین تکلیف واحدهای تولیدی،اظهارات ضدونقیض در مورد مالکیت و سرمایه گذاری در رسانه های گروهی...متأسفانه فرایند خصوصی سازی را ناهموار ساخته است.لذا ضروری است اقدامات انجام یافته هرچه بیشتر تقویت گردد تا مردم نسبت به جو موجود اعتماد بیشتری پیدا کنند»8.تقاضای بوجودآوردن ابزارهای بازار سرمایه به این صورت مطرح می شود:«عدم وجود زیرمجموعه های بازار سرمایه مانند صندوق های همگانی سهام و شرکت های سرمایه گذاری تخصصی و عمومی سهام عام...عده ای را نسبت به موفقیت در اجرای برنامهء خصوصی سازی دولت مشکوک کرده است.تا زمانی که حلقه های مفقودهء بازار سرمایه تکمیل نگردد،مشکل اساسی بر سر راه واگذاری سهام بنگاه های تولیدی وجود خواهد داشت»9.مثال هایی از این دست بسیارند و نشانگر فعالیت کارشناسی و تخصصی عده ای است که سعی می کنند امکانات مالی جامعه را برای همراهی کردن برنامهء خصوصی سازی افزایش دهند.در عین حال،این کوشش در همین سطح مالی باقی مانده است.یعنی به سازماندهی اجتماعی،بمنزلهء یکی از عوامل اساسی پیشبرد برنامه های اقتصادی کمترین توجهی نمی شود10.

ساماندهی اجتماعی و تعدیل اقتصادی

گفتیم کمتر کسی بطور جدی با اصل برنامهء واگذاری شرکت های دولتی به بخش خصوصی و چارچوب کلی آن یعنی تعدیل اقتصادی مخالف است.زیرا روشن است که رسیدن به بهزیستی و عدالت اجتماعی امروز در کشور ما منوط به راه اندازی چرخ تولید است.اقتصاد کشور در سال های اول پیروزی انقلاب و بخصوص در سالهای جنگ،عمدتا حول محور توزیع ثروت در جامعه سازمان یافته بود.با آغاز دوران بازسازی واضح بود که محور تولید می بایست اولویت خود را بازمی یافت.در عین حال نباید تصور کرد که دسترسی به این هدف می تواند فقط از طریق حل مشکلات حقوقی مربوط به سرمایه گذاری و بالا بردن امانات مشارکت عموم مردم جهت تأمین منابع مالی این برنامه میسر شود.

اکنون دیگر روشن شده است که تا به ثمر رسیدن این برنامه،کشور باید دوران سختی را بگذراند.مسئله بر سر این است که کدام سازماندهی اجتماعی می تواند جامعه را برای تحمل این سختی مهیا سازد؟مسلم است که سازماندهی فعلی جامعه پاسخگوی این امر نیست.زیرا سازماندهی امروز جامعه از سوئی وارث سازماندهی دوران پیروزی انقلاب است و از سوی دیگر یادگار سازماندهی دوران جنگ.در دوران های انقلابی،جامعه خود را به هیچ قانونی پایبند نمی داند.برنامهء جامعه برمبنای امیدها و شعارهایش توجیه می شود و مردم در راه رسیدن به اهداف خویش مقید به هیچ قانونی نیستند. بی جهت نیست که تمامی دولت های برآمده از انقلاب ها با مشکلات عدیده ای در برقراری نظم جدید قانونی روبرو می شوند.سازماندهی جامعه در دوراذن جنگ به معنایی نقطهء مقابل سازماندهی آن در دوره های انقلابی است.یعنی جنگ،قانون خود را بر جامعه حکمفرما می سازد و همهء آزادی ها با محدودیت های جدی روبرو می شوند.برنامه های اجتماعی گروه های مختلف تحت الشعاع شرایط جنگی قرار می گیرد و در مقابل دشمن خارجی، اختلافات سیاسی رنگ می بازند.

امروز اکثر قریب به اتفاق مسئولان و نیز صاحب نظران بر اهمیت رعایت قانون در جامعه در دوران بازسازی تأکید دارند.یعنی کمتر کسی است که سازماندهی اجتماعی دوران پیروزی انقلاب را مناسب با امر بازسازی کشور و برنامهء تعدیل اقتصادی بداند.اما کم نیستند کسانی که گمان می کنند سازماندهی دوران جنگ می تواند جوابگوی این نیاز باشد.تقاضاهای تعدادی از نمایندگان مجلس را مبنی بر قوی بودن دولتی که پس از انتخابات اخیر ریاست جمهوری بر سر کار خواهد آمد باید در این جهت فهمید.در برابر این طرز فکر،بینش دیگری وجود دارد که مناسب ترین شکل سازماندهی اجتماعی برای دوران بازسازی و برنامهء تعدیل اقتصادی را در رشد امکانات جامعهء مدنی از طریق رشد نهادهای مشارکت مردمی همچون احزاب و سازمان های سیاسی و صنفی و آزادی مطبوعات می بیند.

در واقع امروز در بحث سازماندهی اجتماعی متناسب با سازماندهی اقتصادی دوران بازسازی،دو گرایش عمده به چشم می خورد.یکی رشد جامعهء مدنی و پا گرفتن نهادهای سیاسی آن را غیراصولی،بی مورد و موجب هرج ومرج به حساب می آورد.یعنی این رشد مدنی را موکول به دستیابی به رشد اقتصادی می شمارد.ازاین رو فقط به اصلاح و توسعهء ابزراهای اجرایی دولت توجه دارد.دیگری تصور رشد اقتصادی بدون رشد سیاسی جامعه را غیراصولی و ناممکن می شمارد.یعنی بخش خصوصی را ساحت اقتصادی خاص جامعهء مدنی بشمار می آورد و موفقیت یکی را در گرو رشد امکانات دیگری می بیند.از این رو بر سامان یابی نهادهای جامعه پای می فشارد.

توسل به تجارب بین المللی نمی تواند به برتری نظری یکی از این بینش ها بر دیگری بینجامد.گروه اول،این واقعیت را خاطرنشان می سازد که هم در کشورهای پیشرفته و هم در کشورهای در حال توسعه،اگر از موارد استثنایی صرفنظر کنیم،دولت های قوی باعث و بانی اصلی رشد اقتصادی و صنعتی بوده اند.گروه دوم،پایداری رشد اقتصادی کشورهای پیشرفتهء امروزی را در مقابل شکست حکومت های استبدادی بلوک شرق قرار می دهد.و به این نتیجه می رسد که دموکراسی مناسب ترین شکل سازماندهی اجتماعی برای دستیابی به رشد اقتصادی و صنعتی پایدار است.

اما داده های تاریخی-اجتماعی کشور مطمئنا به سنگینی کفه ترازوی داوری به نفع گروه دوم م انجامد.پیروزی انقلاب و پیشبرد جنگ هر دو در گرو مشارکت وسیع مردم بود.امروز نیز مشارکت وسیع مردم در انتخابات از اهداف مهم و حیاتی برای دولت بشمار می آید.در یک چنین چشم اندازی،روشن است راه حلی که بخواهد بدون توجه به مشارکت مردم و فقط با توسل به اهرم دولت قوی،برنامهء تعدیل اقتصادی را به پیش ببرد با منطقی که در پانزده سال گذشته بر کشور حاکم بوده است در تناقض و چه بسا در تضاد قرار خواهد گرفت.یعنی برخلاف روش معمول در پانزده سال گذشته در صدد تشویق و جلب مشارکت مردمی بر نخواهد آمد.و چه بسا که با توجه به فشارهای اقتصادی دوران اولیهء بازسازی بر روی گروهای وسیعی از مردم،ناچار به دور کردن و خارج کردن آنان از صحنهء تصمیم گیری نیز بشود.حال آنکه آن راه حلی که سازماندهی جامعه برمبنای تقویت نهادهای جامعهء مدنی را مدنظر دارد،کاملا در تداوم با فکر و عمل مشارکت از طریق سازمان های سیاسی و صنفی اولا امکانات جامعه را برای تربیت کاردهای کارآمد که از الزامات توسعه هستند،افزایش می دهد و ثانیا با تسهیل گفتگو بین گروه های مختلف اجتماعی به تقسیم مناسب تری از سختی هایی که اجتناب ناپذیر هستند دست خواهد یافت.از این طریق از دشواری پذیرش این سختی ها خواهد کاست.در ضمن این نکته را نباید فراموش کنیم که کشور ما در دوران پهلوی ها،دوبار سناریوی رشد اقتصادی با توسل به اهرم دولت استبدادی را آزموده است.و هر دو بار این آزمون با شکست مواجه شده است. نمی توانیم به همانجایی برگردیم که از آن آغاز کرده ایم.

موفقیت برنامهء واگذاری شرکت های دولتی به بخش خصوصی و نیز موفقیت کل برنامهء تعدیل اقتصادی در گرو تعدیل ساختار جامعه می باشد.برای رسیدن به اهدافش،این تعدیل باید برمبنای جلب مشارکت مردم،یعنی در راستای نقشی باشد که جامعه پس از پیروزی انقلاب ایفا کرده است.اما شکل و شیوهء این مشارکت باید با برنامهء اصلی کشور در حال حاضر،یعنی بازسازی و راه اندازی چرخ تولید متناسب باشد.یعنی این مشارکت باید وسیع،سازمان یافته،نهادین و قانونی باشد.

یادداشت ها

1- بند دوم از مصوبات شورای سیاست ها و اولویت های بازسازی.این بند دارای تبصره ای به این شرح است: اولویت خرید سهام مورد واگذاری وزارتخانه ها و مؤسسات دولتی و شرکت های دولتی به ترتیب با کارکنان واحد تولیدی مربوطه و رزمندگان و خانواده های شهدا خواهد بود.

2- سخنرانی افتتاحیهءسمینار بررسی تحلیلی خصوصی سازی،18-23 اردیبهشت 1372.

3- برنامهء اول توسعهء اقتصادی،اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران.قسمت یکم-ب-خط مشی ها.

4- هزار توی خصوصی سازی»،مجلهء تدبیر،شمارهء 32،صفحهء 7.

5- به نقل از بروشور«فرآیند خصوصی کردن در ایران،گذشته،حال،آینده».انتشار وزارت صنایع،صفحهء 4، تیرماه 1371،تهران.

6- بخش دولتی-بخش خصوصی،بازنگری یک تجربه».تحلیلی بر سیاست واگذاری فعالیت اقتصادی دولت به بخش خصوصی.اطلاعات سیاسی-اقتصادی،شمارهء 59 و 60،مهر 71،ص.65.در این تحلیل،از دلیل دیگری که سودآوری بخش خصوصی در رشته ای و زیان آوری بخش دولتی در همان رشته صحبت می کند. این دلیلی در همان دلایل اول و دوم مستتر است.

(7)-زیرک نژاد،«ارائهء تجربیات بانک صنعت و معدن»،سمینار بررسی تحلیلی خصوصی سازی،18-23 اردیبهشت 72،تهران.

(8)-همان ص.9.

(9)-همان ص.8.

(10)-شاهد دیگری بر این مدعی را می توان در عناوین سمینار تحلیلی خصوصی سازی که از 18 تا 23 اردیبهشت در تهران برگزار شد بوضوح دید.تمامی مقالات این سمینار به بحث های تکنیکی و بوروکراتیک در ارتباط با برنامهء خصوصی سازی پرداخته اند.