اقتصاد به داد سیاست می رسد

فرانسیس فوکویاما
ترجمه: کسرا اصفهانی/ بخش اول

بسیاری از نهادهای سیاسی در ایالات متحده رو به زوال هستند. این مثل پدیده گسترده تر افول اجتماعی یا تمدنی نیست که به موضوعی بسیار سیاسی در گفتمانِ مربوط به امریکا تبدیل شده است. زوال سیاسی در این مورد به وضوح یعنی اینکه یک فرایند خاص سیاسی - گاهی یک نهاد دولتی – ناکارآمد می شود. این نتیجه ی جمود فکری و قدرت رو به رشد بازیگران سیاسیِ ریشه داری است که مانع اصلاح و توازن دوباره می شوند. این بدین معنا نیست که امریکا در مسیر دائمی زوال قرار گرفته یا  قدرتش نسبت به سایر کشورها ضرورتا کاهش خواهد یافت. با این حال، ایجاد اصلاحات نهادی مساله ای بی نهایت دشوار است و هیچ تضمینی نیست که این اصلاحات نهادی بدون اختلال عمده در نظم سیاسی انجام شود. بنابراین با وجود اینکه «زوال» همان معنای «افول» را ندارد، هیچ یک هم نامربوط نیستند.

تشخیص های بسیاری درباره مشکلات و پریشانی های فعلی در امریکا وجود دارد. به نظر من، هیچ «راه حل معجزه آسایی» برای علت این زوال سازمانی [نهادین] یا برای مفهوم گسترده تر «افول» وجود ندارد. با این حال، به طور کلی زمینه تاریخی توسعه سیاسی امریکا در بسیاری از تحلیل ها اغلب نادیده گرفته شده است. اگر از زاویه نزدیک به تاریخ امریکا در مقایسه با تاریخ سایر دموکراسی های لیبرال نظر بیفکنیم، متوجه سه ویژگی ساختاریِ کلیدی از فرهنگ سیاسی امریکایی می شویم که اگرچه توسعه یافتند و اگرچه در گذشته کارآمد بوده اند اما در زمانه فعلی مشکل ساز شده اند.

اولین ویژگی ساختاری این است که نسبت به دیگر دموکراسی های لیبرال، سیستم قضایی و سیستم قانونگذاری (از جمله نقشی که از سوی دو حزب عمده سیاسی ایفا می شود) در حکومت امریکا نقشی بسیار عظیمی به قیمت کاهش نقش بوروکراسی [دیوانسالاری] قوه مجریه بازی می کنند. در نتیجه بی اعتمادی سنتی امریکایی ها به حکومت منجر به راه حل های قضایی برای مشکلات اداری [دولتی] می شود. با گذشت زمان این امر به شیوه ای بسیار هزینه بَر و ناکارآمد برای مدیریت نیازها و الزامات اداری تبدیل شده است.

دومین ویژگی ساختاری این است که به هم پیوستگی گروه های ذینفع و نفوذ لابی ها فرآیندهای دموکراتیک را بد جلوه داده و توانایی دولت برای کارکرد موثر را سلب کرده است. آنچه زیست شناسان آن را «انتخاب قوم و خویش» و «نوع دوستی دوجانبه» می نامند (حمایت از خانواده و دوستان که فرد با آنها منافع و علائقی را رد و بدل می کند) دو حالت طبیعی از جامعه پذیری انسان هستند. وقتی حکومت مدرن و غیر شخصی از هم گسسته می شود، همین نوع روابط است که مردم به آن رجوع می کنند.

سومین ویژگی این است که در شرایط قطب بندی ایدئولوژیک در ساختار حکومت فدرال، سیستم امریکاییِ کنترل و توازن - که در اصل برای ممانعت از ظهور اقتدار بسیار قدرتمند اجرایی طراحی شده – به «وتوکراسی» تبدیل شده است. سیستم تصمیم گیری به خاطر نفع خویش، بیش از حد پر منفذ – بیش از حد دموکراتیک-  شده و به بسیاری از بازیگران ابزار لازم برای جلوگیری از تنظیمات در سیاست های عمومی را داده است. ما به ساز و کارهای قوی تر برای اجبار به تصمیم گیری های جمعی نیاز داریم اما، به دلیل قضایی سازی حکومت و نقش بس گسترده ی گروه های ذینفع، بعید است به چنین ساز و کارهایی بدون بحران سیستماتیک دست یابیم. در این مفهوم، این سه ویژگی ساختاری در هم تنیده شده اند.

سه گروه اصلی از نهادهای سیاسی- دولت، حاکمیت قانون و پاسخگویی-  در سه شاخه [شعبه] از حکومتِ دموکراسیِ مدرنِ لیبرال تعبیه شده است: قوه مجریه، قوه قضاییه و قوه مقننه. ایالات متحده، با سنت دیرینه عدم اعتماد به قدرت دولت، همواره بر استفاده از ابزارهای محدودیت [ساز]- قوه قضاییه و قوه مقننه- در برابر دولت و اولویت های سازمانی دولت تاکید کرده است. این تاکید تا مرحله ای بوده که سیاست آمریکا در قرن 19 به عنوان «دولت دادگاه ها و احزاب» توصیف شده به این معنا که «کارکردهای دولت» که در اروپا از سوی قوه مجریه انجام می شود در ایالات متحده از سوی قضات و نمایندگان منتخب به اجرا در می آید.

ایجاد یک بوروکراسی مدرن، متمرکز و مبتنی بر شایستگی که از ظرفیت اعمال صلاحیت و حاکمیت بر تمام قلمرو کشور برخوردار باشد تنها پس از سال 1883 و تصویب «قانون پندلتون» آغاز شد. ایالات متحده در پایان جنگ جهانی دوم بیشتر شبیه به دولت مدرن اروپایی به نظر می رسید اما از نظر اندازه و وسعت عملِ دولت، «ایالات متحده» باقی ماند و هنوز هم «تافته ای جدا بافته» باقی مانده است. هم مخارج دولت به عنوان درصدی از تولید ناخالص داخلی و هم کل درآمدهای مالیاتی به عنوان درصدی از تولید ناخالص داخلی در ایالات متحده کوچک تر از سایر کشورهای OECD است.

در حالی که دولت امریکا کوچکتر از دولت در بسیاری از کشورهای اروپایی است اما با این حال رشدِ مطلقِ وسعت و دامنه عمل دولت امریکا طی نیم قرن گذشته سریع بوده است. اما افزایش ظاهرا غیر قابل برگشت در وسعت و دامنه عمل دولت آمریکا در قرن 20 زوالِ کیفیت و ویژگیِ آن را پنهان کرده است. وخامت در کیفیت و ویژگی دولت به نوبه خود (و برای مثال) به کنترل در آوردن کسری عظیم بودجه مالی را بسیار مشکل ساخته است. مشکل کمیت – یا وسعت عمل – قابل حل و قابل بررسی نخواهد بود مگر اینکه مشکل کیفیت (یا استحکام) همزمان مورد بررسی قرار گیرد.

فرسایش در کیفیت دولت امریکا ارتباط مستقیمی با شیفتگی امریکایی ها برای دولت «دادگاه ها و احزاب» دارد؛ دولتی که در پنجاه سال گذشته به صحنه بازگشته است. دادگاه ها و قوه مقننه به طور فزاینده ای بسیاری از کارکردهای مناصب اجرایی را غصب کرده اند و در مجموع عملکرد دولت را هم نامنسجم و هم ناکارآمد کرده اند. افزایش تدریجی «قضایی سازی» کارکردهایی که در سایر دموکراسی های توسعه یافته از سوی بوروکراسی های اداری تنظیم می شود منجر به انفجار شکایت های قانونی پر هزینه، تصمیم گیری آهسته و اجرای بسیار متناقض و ناهماهنگ قوانین شده است. دادگاه ها، به جای این که برای دولت محدودیت ساز شوند، به ابزاری جایگزین برای گسترش دولت تبدیل شده اند. از قضا، از ترس توانمند ساختن «دولت بزرگ»، ایالات متحده به دولتی تبدیل شده که بسیار حجیم و بزرگ بوده اما در واقع کمتر پاسخگوست به این دلیل که این دولت تا حد زیادی در دست دادگاه های غیر منتخب قرار گرفته است.

در همین حال، گروه های ذینفع، که توانایی ای که پیش از قانون پندلتون داشتند را به طور مستقیم به مجالس فاسد قانونگذاری آن هم از طریق رشوه و دامن زدن به ساز و کارهای حامی پرورانه [کلاینتالیستی] واگذار کرده اند، ابزارهای جدید و کاملا قانونی برای تصرف و کنترل قانون گذاران یافته اند. این گروه های ذینفع هم مالیات ها و هم مخارج را دستکاری می کنند و سطوح کلی کسری بودجه را به واسطه ی توانایی شان برای دستکاری بودجه به نفع خود افزایش می دهند. این گروه های ذینفع گاهی از دادگاه ها برای دستیابی به این مساله و دیگر مزایای رانتی استفاده می کنند اما آنها همچنین کیفیت مدیریت عمومی را از طریق وظایف متعدد و اغلب متناقضی که کنگره را ملزم به پشتیبانی از آن می کنند تضعیف کرده و قوه اجرایی نسبتا ضعیف معمولا در موقعیت ضعیفی برای متوقف کردن آنهاست .

همه ی این به بحران نمایندگی منجر شده است. مردم عادی احساس می کنند که دولتِ ظاهرا دموکراتیک شان دیگر منعکس کننده ی منافع شان نیست بلکه به نفع آن مجموع نخبگانِ در سایه رفتار می کند. آنچه در مورد این پدیده، عجیب است این است که این بحران در نمایندگی تا حد زیادی به دلیل اصلاحاتی که برای دموکراتیک تر کردن سیستم طراحی شده صورت گرفته است. در واقع، هر دو پدیده - قضایی سازی دولت و گسترش نفوذ گروه های ذینفع - میل به تضعیف اعتماد به دولت دارد؛ دولتی که میل به تداوم یافتن و قدرتمند شدن دارد. عدم اعتماد به دستگاه های اجرایی، تقاضاها را به سوی کنترل های قانونی بیشتر بر دولت هدایت می کند که همین هم کیفیت و اثربخشی دولت را با کاستن از استقلال اداری کاهش می دهد. این ممکن است متناقض [پارادوکسیکال] به نظر برسد اما کاهش استقلال اداری همان چیزی است که به نوبه خود منجر به ایجاد دولت نامنسجم، غیر خلاق، انعطاف ناپذیر و مقید به قانون می شود. مردم عادی ممکن است بوروکرات ها را مقصر این مشکلات بدانند (گویی بوروکرات ها از کار کردن در زیرِ مجموعه ای از قواعد دقیق، دستورات دادگاهی، احکام مشخص و پیچیده و کمبود بودجه لذت می برند و این ریشه در دادگاه ها و قانون گذارانی دارد که هیچ کنترلی بر آنها ندارند). اما در انجام این کار در اشتباه هستند؛ مشکل دولت امریکا، بیش از آنکه یک بوروکراسی غیر پاسخگو باشد تمامیت نظامی است که قدرت واقعی اداری را به دادگاه ها و احزاب سیاسی اختصاص داده است.