ژئوپولتیک جدید امنیت انرژی اتحادیه اروپا

اقتصاد ایرانی: بحران اوکراین و رخدادهای مربوط به آن مسئله امنیت انرژی را دوباره به اولویت اصلی و دستور کار سیاست خارجی اتحادیه اروپا تبدیل کرده است. اقدامات روسیه باعث شده تا نیاز به منابع متعدد انرژی مورد ملاحظه قرار گیرد. با بسته شدن شیرهای منابع گازی روسیه به روی اوکراین، بحث ها پیرامون «خطوط لوله گازی جنوب» موسوم به South Stream داغتر شده است. از سوی دیگر ناامنی و بی ثباتی ها در منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا چالشِ یافتن منابع مطمئن برای تأمین انرژی اروپا را وخیم تر کرده است.

آنچه دورنمای تأمین انرژی را در اروپا دلسردکننده تر می سازد این است که بحران اوکراین و بحران در مناطقی از خاورمیانه با دیگر چالش های امنیت انرژی همزمان شده است. در واقع سه جنبه از سیاست انرژی اتحادیه اروپا وجود دارد که در حال حاضر نیاز به بازتعریف حیاتی آن شدیدا احساس می شود. اولین جنبه، دامنه تأثیر سیاست های جدید تغییرات آب وهوایی اتحادیه اروپاست که بر نفوذ بین المللی این اتحایه اثرگذار خواهد بود. دومین جنبه، پارامترهای متغیر بازارهای بین المللی انرژی و چالش های سیاست خارجی جدیدی است که پیش روی این اتحادیه قرار دارد. و در نهایت سومین جنبه، بحرانی است که در نتیجه اقدامات روسیه در اوکراین بروز یافته است.

مسئله مشترکی که این سه جنبه مختلف را به هم پیوند می زند آن است که ابعاد ژئوپولتیک تأمین انرژی اتحادیه اروپا به تدریج در حال برجسته تر شدن هستند. همین امر هم فرصت ها و هم چالش هایی را پیش روی اتحادیه قرار می دهد و نحوه ارتباط این اتحادیه با بقیه جهان را تغییر می دهد. علاوه براین، دولت های اروپایی را مجبور خواهد کرد تا سیاست های انرژی خودشان را به طور کارآمدتری هماهنگ کنند- در عین حالی که تفاوت های دیرپای موجود میان اعضا را پرهزینه تر می سازد. اتحادیه اروپا نه تنها باید سیاست های انرژی خود در قبال روسیه را مورد بازبینی قرار دهد بلکه علاوه بر این باید این سیاست ها را به شاخه های مختلف امنیت انرژی مرتبط سازد تا رویکردی کاملاً راهبردی تدوین شود.

اتحادیه اروپا در مدت سه الی چهار سال گذشته موافقت خود را با یک سری تعهدات جدید اعلام کرده که منجر به تقویت حضور اروپا در سیاست گذاری های بین المللی حوزه انرژی خواهد شد. کمیسیون اروپا در ماه ژانویه سال ۲۰۱۴ دستورالعمل پیشنهادی خود برای سیاستگذاری در حوزه انرژی تا سال ۲۰۳۰ را منتشر کرد. علاوه بر این در اکتبر گذشته نیز اتحادیه اروپا درباره رویکرد خود در زمینه سیاستگذاری حوزه انرژی پس از سال ۲۰۲۰ تصمیم گیری کرد. در حالی که کمیسیون اروپا در ابتدا کاهش ۴۰ درصدی انتشار گازهای گلخانه ای را به عنوان هدف واحد در رویکرد این اتحادیه برای دوره پس از سال ۲۰۲۰ مشخص کرده است، برخی از کشورهای عضو اتحادیه اروپا از افزایش ۳۰ درصدی بهره وری مصرف انرژی و در نتیجه کاهش مصرف حمایت کرده اند. در حال حاضر میان نهادهای فراملی اتحادیه اروپا و کشورهای عضو بر سر قابلیت ها و ظرفیت های حوزه انرژی اختلافات بغرنجی وجود دارد. قوانین معمول اتحادیه اروپا همواره با سیاست های مستقل کشورهای عضو به ویژه در عرصه بین المللی همخوانی داشته و هماهنگ است.

یکی از چالش های اصلی پیش روی اتحادیه اروپا در زمینه دیپلماسی بین المللی تغییرات آب وهوایی است چرا که اتحادیه اروپا از جمله نهادهای مدعی در این حوزه در سطح بین المللی به حساب می آید که داعیه رهبری جهانی در این زمینه دارد. اتحادیه اروپا در این زمینه موفق شده تا طی یک سال گذشته چین، هند و آمریکا را برای موافقت با اهداف تعیین شده در زمینه کاهش انتشار گازهای گلخانه ای تحت فشار قرار دهد، و این در شرایطی است که چهارچوب جدید از زمان کنفرانس کیوتو تازه قرار است در سال آینده به امضا درآید.

از یک سو اتحادیه اروپا کمترین میزان تراکم انرژی را در میان مناطق جهان به خود اختصاص داده و از سوی دیگر نیز بیشترین میزان تقاضا برای انرژی های تجدیدپذیر از سوی این اتحادیه مطرح شده است. دوسوم ظرفیت های جدید اتحادیه در حوزه تولید انرژی به منابع تجدیدپذیر اختصاص یافته است. البته در خصوص اینکه اروپا واقعا به وعده های خود برای ایفای نقش رهبری در سیاستگذاری های بین المللی در زمینه تغییرات آب وهوایی عمل کند، تردیدهایی وجود دارد. منتقدان بر این باورند که اتحادیه اروپا صرفا به پیشرفت هایی در زمینه اهداف تعیین شده برای کاهش انتشار گازهای گلخانه ای دست یافته و تمام آن نیز مرهون رکود اقتصادیی است که با آن درگیر است.

از زمان وقوع فاجعه فوکوشیما در ژاپن در سال ۲۰۱۱، بهره گیری از انرژی هسته ای در اروپا متوقف شده و همین امر نیل به هدف کاهش گازهای گلخانه ای را دشوارتر کرده و استفاده از سوخت های فسیلی را افزایش داده است. از سوی دیگر، در انتخابات ۲۰۱۴ اتحادیه اروپا، احزابی قدرت را به دست گرفته اند که درباره ادامه استفاده از یورو به عنوان پول واحد این اتحادیه دچار تردید هستند و همین مسئله نیز احتمالا موانعی را بر سر اجرای بسته جدید آب وهوایی اتحادیه بوجود خواهد آورد. تمام این مسائل، باعث شده تا به رهبری اتحادیه اروپا در سطح بین الملل در حوزه سیاست گذاری های مربوط به تغییرات جوی و نفوذ این اتحادیه بر اجرای تعهدات دیگر کشورها به دیده تردید نگریسته شود.

نگاهی به گزارش کمیسیون اروپا درباره اجرای سیاست مربوط به افزایش بهره وری و کاهش مصرف انرژی در سال ۲۰۱۳ نشان می دهد که این اتحادیه چندان هم موفق عمل نکرده است و بعید است که پس از سال ۲۰۱۵ نیز توافقی در این زمینه حاصل شود. اتحادیه اروپا مدعی است که نحوه اجرای سیاست های مربوط به تغییرات جوی در داخل این اتحادیه به نفوذ بین المللی آن در زمینه سیاستگذاری های مرتبط بیافزاید اما کوتاهی های صورت گرفته از سوی کشورهای عضو اجازه تحقق این هدف را نمی دهد. از سوی دیگر اختلافات گسترده ای میان کشورهای عضو در رابطه با این سیاست ها و نحوه اجرای آنها وجود دارد. با این وجود، آزمون اصلی پیش رو است: اگر اتحادیه اروپا در اجرای دیپلماسی تحسین شده خود در حوزه تغییرات جوی تعلل کند، نفوذ و اثرگذاری اتحادیه در مباحثات گسترده تر در زمینه امنیت انرژی تضعیف خواهد شد.

تغییرات در الگوی عرضه منابع گاز و نفت به نحوی است که بر سیاست ها و رویکردهای اروپا نسبت به این مسئله اثرگذار است و این بُعد متعارف امنیت انرژی برای مدت ها به عنوان پاشنه آشیل اتحادیه اروپا مطرح بوده است. به طوری که اعضای اتحادیه به طور سنتی در پی رفع نگرانی های مربوط به مسئله انرژی و متعاقب آن در پی تأمین منافع خودشان در حوزه تأمین انرژی بوده اند. این اعضاء هرگز منتظر دستورالعمل های کلی مشترک اتحادیه اروپا برای جهت دهی به اقداماتشان در حوزه دیپلماسی انرژی نمانده اند. و همین امر منجر به تضعیف دیگر اهداف و راهبردهای سیاست خارجی اتحادیه اروپا شده است.

چالش اتحادیه اروپا در تدوین و توسعه یک دیپلماسی واحد در حوزه انرژی و مسائل ژئوپلتیک مربوطه و تأمین آن بزرگتر از چالش این اتحادیه در تدوین و توسعه دیپلماسی تغییرات آب و هوایی بوده است. طی سه سال اخیر اروپا تلاش های چشمگیری را در جهت اصلاح این مسئله صورت داده است. در همین زمینه موفقیت هایی هم حاصل شده است. از اواخر سال ۲۰۱۲ به کمیسیون اروپا اختیارات جدیدی واگذار شده تا بتواند هماهنگی توافقات دوجانبه کشورهای عضو در حوزه انرژی (البته توافقاتی که در سطح دولت ها مطرح است) را با قوانین اتحادیه اروپا مورد ارزیابی قرار دهد. این طرح با این هدف اجرا می شود تا دولت ها نتوانند در زمان امضای قرارداد با تأمین کنندگان ذخایر انرژی، اهداف مشترک اتحادیه اروپا را خدشه دار کنند. اتحادیه اروپا همواره بر این فرض بوده که منافعش در حوزه انرژی در سطح بین المللی زمانی به بهترین نحو تأمین می شود که دیگر کشورها را وادار به هماهنگ شدن با قوانین بازار داخلی خود گرداند اما کم کم به این نتیجه رسیده که چنین رویکردی نیازمند وجود آگاهی بیشتری در حوزه ژئوپولتیک است. به همین منظور نیز قراردادهای جدیدی با کشورهای آسیای مرکزی، آذربایجان، الجزایر، مصر و دیگر کشورها به امضا رسیده که همین امر تأمین کنندگان انرژی اروپا را وادار می سازد تا به دنبال قرادادهای بلندمدت قابل پیش بینی تری با تولیدکنندگان باشند. اگرچه منتقدان بر این باورند که این دل مشغولی های ژئوپولتیک با زیرساخت های نفتی و گازی پرهزینه در سطحی گسترده بیش از هر چیز تعهدات اروپا در حوزه تغییرات جوی را خدشه دار می کند. با این وجود کارشناسان معتقدند که هنوز هم پیشرفت در زمینه تأمین امنیت انرژی و میزان بودجه اختصاص داده شده به پروژه های زیرساختی بسیار اندک است. با توجه به این مسائل دورنمای ایجاد بازار انرژی کارآمد و کاملا یکپارچه در داخل اتحادیه اروپا که بتواند وابستگی خارجی را به میزان قابل توجهی کاهش دهد، بسیار دور از ذهن به نظر می رسد. تغییر در دورنمای بین المللی وضعیت انرژی به این ملاحظات ژئوپولتیک افزوده است. تغییر رویکرد برای استفاده از گاز حالا بیش از هر چیز دیگر در تأمین امنیت انرژی مطرح است. در این رابطه نیز دستیابی به منابع «گاز شیل» (ذخایر نامتعارف گازطبیعی) نیازمند این است که اتحادیه اروپا الگوی جدیدی را در اتحادهای بین المللی خود تدوین کند که همین امر تأثیرات گسترده ای بر ژئوپولتیک اتحادیه اروپا خواهد داشت. برخی تحلیلگران بر این باورند که نحوه تولید گاز شیل آمریکا قیمت گاز طبیعی مایع شده را کاهش داده و باعث شده تا کشورهای اروپایی در مذاکرات با کشورهای تأمین کننده منابع گازی دست بالاتری داشته باشند. با توجه به وجود منابع گازی شیل در بسیاری کشورهای باثبات و پیشرفته جهان که اکثرا نیز متحد اروپا هستند، نگرانی در رابطه با امنیت این منابع گازی چندان جدی به نظر نمی رسد. با توجه به اینکه برخی کارشناسان بر این باورند که استفاده از این منابع انرژی با اهداف تعیین شده در زمینه تغییرات آب وهوایی در تضاد نیست و نیز فناوری های جدیدی برای حفر چاه ها و استخراج این منابع ابداع شده که برای محیط زیست نیز خطری ندارند، نگرانی های امنیتی کمتر شده است. در حالی که استفاده از منابع نفت های سنگین که عمدتا کانادا برای اروپا تأمین می کند به دلیل مسائل محیط زیستی جنجال برانگیزتر است. به هر حال استفاده از منابع گاز شیل نیز می تواند در درازمدت اروپا را به لحاظ استراتژیک و در ارتباط با اتحادهای ژئوپولتیک آن آسیب پذیرتر سازد.

از سوی دیگر با آغاز بحران اوکراین از اوایل سال جاری، اتحادیه اروپا کاهش وابستگی انرژی به روسیه را در اولویت قرار داده است. در حال حاضر ۵۰ درصد از منابع انرژی اروپا از طریق اوکراین تأمین می شود. سند «راهبرد امنیت انرژی اروپا» که در ماه می منتشر شد صراحتا بر هدف مقابله با نفوذ روسیه در حوزه انرژی اروپا، افزایش ذخایر انرژی، ارتقاء بازار داخلی اروپا و تقویت مکانیسم های یکپارچگی به منظور ایجاد امنیت بیشتر بویژه برای کشورهایی که هنوز کاملا به واردات انرژی از روسیه وابسته هستند، تأکید کرد. این سند همچنین اختیارات کشورهای عضو را در تصمیم گیری درباره پروژه های نفتی و گازی کاهش می دهد تا امنیت انرژی دیگر اعضا به مخاطره نیفتد، علاوه بر این، بر افزایش همکاری ها با عراق، ایران و ترکمنستان و سرمایه گذاری ۳۵ میلیارد دلاری در زمینه منابع انرژی تجدیدپذیر تأکید می کند.

بحران اوکراین به احتمال زیاد باعث یکپارچگی هرچه بیشتر بازار انرژی در اروپا خواهد شد. اتحادیه اروپا به شدت در تلاش است تا وابستگی کشورهای عضو را به انرژی روسیه کاهش دهد که از جمله این اقدامات می توان به توقف پروژه «South Stream» اشاره کرد. یکی از مهمترین اثرات بحران اوکراین افزایش تمرکز اروپا بر تأمین منابع گازی از دیگر مناطق نظیر خاورمیانه و شمال آفریقا است که بیش از ۵۰ درصد منابع هیدروکربنی جهان را در خود جای داده است. از سوی دیگر در شرایطی که دولت های اروپایی از استقلال در حوزه انرژی سخن به میان می آورند، چندین کشور عضو از جمله ایتالیا و اتریش هنوز هم به خط لوله «South Stream» به شدت پایبند و خواستار ادامه فعالیت های مرتبط هستند.

بحران اوکراین و متعاقب آن تنش میان روسیه و آمریکا و اتحادیه اروپا مسئله تأمین انرژی این اتحادیه را مشکلتر ساخته است و از همین رو اروپا با احتیاط به تحریم ها علیه روسیه می نگرد. از سوی دیگر توافق گازی اخیر میان چین و روسیه، احتیاط و تردیدهای اتحادیه اروپا را بیشتر ساخته است. در عین حال با توجه به ناامنی ها در منطقه ژئواستراتژیک خاورمیانه و تنش ها در عراق، امکان تکیه اروپا به منابع نفتی این منطقه را بیش از پیش دشوار کرده است. چرا که دولت عراق درگیر جنگ با داعش است و تسلط این گروه افراطی بر میادین نفتی عراق، تولید نفت این کشور را با کاهشی چشمگیر مواجه ساخته است. بعلاوه لیبی نیز به عنوان یکی دیگر از کشورهای تولیدکننده نفت درگیر کشمکش های داخلی است که همین امر عرضه و تأمین منابع مطمئن انرژی را برای یک آینده قابل پیش بینی مشکل تر ساخته است.

از سوی دیگر بی ثباتی ها و درگیری ها در سوریه و لبنان و روابط شکننده اروپا با ایران باعث شده تا در شرایط حاد کنونی این اتحادیه برای تنوع بخشی به منابع تأمین انرژی اش با محدودیت های جدی روبرو باشد از همین رو ممکن است اروپا به منابع نفتی عربستان سوق داده شود. همه این شرایط پیچیده باعث شده تا مسئله تجدید روابط اروپا با ایران برجسته تر و مهمتر از پیش مطرح باشد و همین امر بر مذاکرات و توافق احتمالی گروه ۱+۵ با ایران تأثیرگذار خواهد بود. در عین حال ازسرگیری روابط اروپا با ایران ممکن است به تنش ها و رقابت میان ایران و عربستان بیفزاید. هر چند که اثرات بازگشت ایران به جامعه جهانی بیش از پیش و پیش از همه در بازار انرژی جهانی نمود خواهد یافت.

طی ماه های آینده، اتحادیه اروپا مجبور خواهد بود تا تصمیمات مهم و سرنوشت سازی که بر امنیت انرژی اش اثر می گذارد، اتخاذ کند. چالش پیش آمده به واسطه بحران روسیه و اوکراین بر نیاز این اتحادیه به تدوین پارامترهایی برای فاز بعدی سیاست های آب و هوایی اتحادیه اروپا و تغییرات ساختاری در تولید و تأمین بین المللی انرژی سایه افکنده است.

طی سال های اخیر، اتحادیه اروپا مکرراً به تدوین و اجرای یک راهبرد مشترک و از نظر ژئوپولتیکی هوشمندانه تر در امر امنیت انرژی متعهد شده است. مجموع همه این چالش، ارائه چنین راهبردی را بسیار فوری تر می کند، و همین مسئله ابهامات ژئو استراتژیکی اتحادیه اروپا که در این مقاله به آنها اشاره شد را، پرهزینه تر می کند.

بحران روسیه شاید تنها یک یادآوری است تا اتحادیه اروپا رویکرد راهبردی جامعی نسبت به مسئله امنیت انرژی تدوین کند. این در حالی است که اتحادیه اروپا سابقه الزام خودش به چنین اصلاحاتی در مواقع بحرانی و بعد پایبند نبودن به آن ها را دارد. همزمانی همه چالش های برجسته شده در این نوشتار بدان معنی است که این بار، قضیه فرق می کند و اروپا باید به الزاماتش پایبند باشد.

منبع: اندیشکده کارنگی