مدل موفق تامین مسکن کم‌درآمدها

اقتصاد ایرانی: طرح «مسکن اجتماعی» که با مصوبه پارسال دولت، از امسال در دو قالب مشترک «ساخت ۳۰۰ هزار واحدمسکونی در بافت فرسوده» و «تامین مسکن ۱۲۵ هزار خانوار کم درآمد» به اجرا درمی آید، ۱.۵ قرن سابقه عملیاتی در دو کشور اروپایی دارد. مطابق تحقیقات یک شهرساز ایرانی در دانشگاه سوربن، دولت های آلمان و فرانسه دستاوردها و ناکامی هایی در اجرای «مسکن اجتماعی» داشته اند که ماحصل آنها، مدل جهانی موفق این طرح را مشخص می کند. در این مدل، جریان نوسازی، بدون تعجیل و دخالت دولت، شرایط سکونت طبقات ضعیف را در داخل شهرها فراهم می آورد و مانع جداسازی اجتماعی می شود.
سوابق طرح «مسکن اجتماعی» که اواخر پارسال در هیات دولت برای تامین مسکن کم درآمدها به تصویب رسید، در عملکرد ۱.۵ قرن گذشته دولت های دو کشور آلمان و فرانسه قابل ردیابی است و نشان می دهد: در ایران برای اجرای این طرح با هندسه صحیح، باید سه قاعده از همان ابتدای طراحی، مبنا و ملاک عمل سیاست گذار بخش مسکن قرار بگیرد.
وزارت راه وشهرسازی با دو مصوبه سال گذشته هیات دولت، در نظر دارد امسال نیاز مسکن طبقات ضعیف را با ترکیب سیاست های «نوسازی بافت فرسوده» و «ساخت مسکن کم درآمدها» از طریق طرح «مسکن اجتماعی» تامین کند.
جزئیات طرح مسکن اجتماعی از برنامه سال ۹۴ دولت برای ساخت ۳۰۰ هزار واحد مسکونی در بافت های فرسوده و همچنین تامین مسکن ۱۲۵ هزار خانوار عضو ۴ دهک اول حکایت دارد که البته بخشی از برنامه دوم با برنامه اول همپوشانی دارد و قرار است نیاز مسکن حجم قابل توجهی از گروه های کم درآمد، در جریان نوسازی مناطق قدیمی و مرکزی شهرها، پاسخ داده شود.
به گزارش دنیای اقتصاد، مشابه این طرح برای اولین بار در فاصله سال های ۱۸۶۰ تا ۱۸۷۰ در کشورهای آلمان و فرانسه آغاز شد و دولت ها در این دو کشور با اعمال یکسری اصلاحات و تغییر در محتوای «مسکن اجتماعی»، آن را حداقل تا سال ۲۰۱۳ ادامه دادند.
تحقیقاتی که یک شهرساز ایرانی در دانشگاه سوربن فرانسه درباره تجربه دست کم ۱۴۰ ساله این دو کشور در «مسکن اجتماعی»، انجام داده است، نشان می دهد: تلفیق همزمان دو ماموریت «نوسازی بافت متراکم، ناسالم و فرسوده مناطق مرکزی شهرها» و «تامین مسکن خانوارهای کم درآمد» حاوی دستاوردهایی برای مردم و دولت آلمان و ناکامی هایی برای فرانسه بوده است.
این تحقیق مشخص می کند: در مسکن اجتماعی پیش از شروع کار توسط دولت باید هندسه اجرایی آن از سوی سیاست گذاران تعیین شود. هندسه مسکن اجتماعی اضلاع مشخصی دارد که «شکل»، «زمان بندی» و «مکان» اجرای طرح را مشخص می کند. در فرانسه که تاریخ نوسازی پایتخت و شهرهای بزرگ در آن را می توان به سه دوره مختلف تقسیم بندی کرد، هندسه مسکن اجتماعی تقریبا در تمام دوره ها با انحرافاتی همراه بوده است و در نهایت نارضایتی طبقات اجتماعی از طرح باعث می شود آژانس ملی نوسازی شهری فرانسه در سال ۲۰۱۳ دستور توقف موقتی مسکن اجتماعی را به استانداران ابلاغ کند. عملیات نوسازی در فرانسه به «شکل» برنامه ریزی صرفا برای ساخت وساز و بدون توجه به نیازهای اجتماعی ساکنان انجام شد به گونه ای که طبقات فقیر از داخل شهرها جدا و به حومه هدایت شدند. همچنین دولت با تعجیل و تعیین «زمان» فشرده تصمیم گرفت کمبود ۳ میلیون واحد مسکونی در کشور را از طریق احداث ۲۰۰ هزار واحد در ۵ سال در «مکان» هایی خارج از شهرها و در حومه تامین کند. نتیجه آن شد که از یکسو، جداسازی طبقات اجتماعی و تمرکز فقرا در محله های مسکن اجتماعی، به بدنامی این مناطق و پرهیز اقشار متوسط برای سکونت در آنها انجامید و از سوی دیگر، دولت مجبور شد زمان ساخت وساز را ۵ سال دیگر تمدید کند.
اما در آلمان طی تقریبا ۱۵۰ سال گذشته، «شکل» اجرای مسکن اجتماعی به گونه ای بوده که اولویت در نوسازی به «مشارکت ساکنان و مالکان و همچنین توانمندسازی خانوارهای کم درآمد» اختصاص داشته و برنامه ریزی اجتماعی عملا مقدم بر برنامه ریزی شهری و فضایی بوده است. در آلمان، «اختلاط طبقات اجتماعی» و تامین مسکن کم درآمدها در داخل شهرها به جای حومه، دنبال شده است. همچنین آنچه باعث شده کارنامه موفقی در اجرای مسکن اجتماعی در آلمان، رقم بخورد نوع زمان بندی بوده که همواره «نوسازی» را به صورت «ملایم و کند» انجام داده است.
در این کشور، مکان یابی به عنوان ضلع سوم هندسه مسکن اجتماعی، صحیح بوده و بافت مرکزی و فرسوده شهرها، محل تامین مسکن کم درآمدها انتخاب شده است ضمن اینکه دولت آلمان بدون دخالت در اجرا، صرفا برنامه ریزی و مسوولیت تامین مالی طرح را برعهده داشته و کار اجرایی را برعهده دولت های محلی گذاشته است.
تحقیقاتی که نعیمه رضایی، دکترای شهرسازی دانشگاه سوربن فرانسه انجام داده و سازمان نوسازی شهر تهران آن را منتشر کرده است، نشان می دهد: مشارکت دادن ساکنان محله در نوسازی بافت فرسوده آن هم بدون اخراج آنها از محله، باعث کاهش هزینه ساخت وساز، تقویت روابط اجتماعی و ایجاد حس تعلق به محله می شود و مدت زمان سکونت افراد در یک محل را افزایش می دهد.

 الگوهای اورژانسی و ملایم
نوسازی بافت های فرسوده شهری یکی از اهداف مهم مدیران شهری و دولتی در چند سال اخیر به ویژه کلان شهرهای کشور بوده است؛ به گونه ای که در طرح جامع شهر تهران تاکید شده است به دلیل وضعیت خاص بافت فرسوده شهر تهران سالانه باید ۵ درصد از بافت فرسوده احیا و نوسازی شود. برای دستیابی به این هدف در چند سال اخیر طرح های مختلفی از سوی مدیران شهری با همکاری وزارت راه وشهرسازی اجرایی شد. به عنوان مثال سازمان نوسازی شهر تهران در گذشته ای نه چندان دور، در نقش کارفرما چند طرح ساختمانی با ظرفیتی نزدیک به ۵ هزار واحد مسکونی در چند منطقه جنوب شهر، در محله های فرسوده اجرا و احداث کرد. طرح  «فروش متری مسکن» بزرگ ترین این طرح ها بود که در اواسط دهه ۸۰ شکل گرفت. اما اجرایی شدن این طرح ها به دلیل اشکالاتی که در شیوه اجرای آنها وجود داشت نتوانست به طور کامل نوسازی بافت فرسوده را موجب شود. این در حالی است که بسیاری از کشورهای توسعه یافته با استفاده از چند الگوی ساده توانسته اند در مسیر نوسازی بافت های فرسوده درون شهری گام های مهمی بردارند. بررسی روش های نوسازی بافت فرسوده در دو کشور فرانسه و آلمان می تواند الگوی مناسبی پیش روی مدیران شهری و دولتی قرار دهد. طی سال های گذشته فرانسه با استفاده از یک الگوی «اورژانسی» و آلمان با استفاده یک الگوی ملایم که هر یک چارچوب های متفاوتی را در بردارد به تخریب و نوسازی بافت های فرسوده شهرهای خود پرداختند. پس از سال ها فقیر نشینی، مهاجرت اجباری به حومه شهر، جدایی اجتماعی، عدم تمایل طبقه متوسط برای سکونت در محله های فقیر و فرسوده و مخالفت با نهضت تخریب نتیجه اجرای الگوی نوسازی کشور فرانسه بود و در مقابل نوسازی یک محله «بدون تخریب، اعیان سازی و اخراج ساکنان قدیمی» و حضور مردم در جریان نوسازی نتیجه اجرای الگوی «ملایم» در کشور آلمان را رقم زده است. الگویی که می تواند با سازگارشدن با محیط داخلی شهرهای ایران سرمشق مناسبی برای تسریع و برنامه دار شدن در سال های آتی قرار گیرد.
تجربه اجرای دو الگوی متفاوت شهرسازی نشان می دهد روش تخریب و نوسازی گرچه به مدرن شدن فضای شهری کمک می کند اما موجب انتقال چالش ها از متن شهر به حاشیه می شود، در مقابل الگوی درمان و اصلاح بدون ایجاد شکاف های جدید و اقتصادی منجر به مرمت معماری شهری خواهد شد.
سازمان نوسازی شهرداری تهران با استفاده از الگوی نوسازی در دو کشور آلمان و فرانسه به تبیین سیاست ها و رویکردهای این دو روش پرداخته است. نتایج این بررسی نشان می دهد در فرانسه الگوی نوسازی با درجه تخریب گسترده ساختمان های فرسوده و ناسالم دنبال شده است اما در مدل آلمانی نوسازی به صورت ملایم به اجرا درآمده است. در مدل واکنش سریع فرانسه گرچه فضا در یک دوره زمانی اندکی مدرن شد اما با اعیان سازی بافت های فرسوده اجاره بها به شدت افزایش یافت و با جابه جایی مساله مسکن ناسالم، حومه شهرها در محاصره حاشیه نشین ها قرار گرفت. در مقابل این روش آلمان با حرکت ملایم و پرهیز از تخریب گسترده علاوه بر اصلاح بافت های فرسوده شهری به تقویت روابط اجتماعی پرداخت. تبیین این دو مدل از آن جهت اهمیت دارد که بسیاری از شهرهای ایران از جمله تهران با مساله فرسودگی بافت ها و مناطق شهری روبه رو است و در سال های گذشته سیاست واحد و موفقی برای آنها به کار گرفته نشده است.

 روش اجرا
مدل فرانسوی طراحی نوسازی را از بالا به پایین تعریف می کند. آغاز نوسازی در این شیوه با تخریب گسترده ساختمان های فرسوده و ناسالم و ساختن بناهای جدید همراه است.در این الگو بافت شهری به شدت و با سرعت از طریق حمایت های دولتی دگرگون می شود. برای نمونه در فاصله سال های ۱۸۵۲ تا ۱۸۷۰ فرماندار وقت پاریس مسکن های ناسالم را با هدف ارتقای بهداشت و سلامت عمومی تخریب کرد. این اقدامات به ایجاد خیابان های عریض، راه اندازی تاسیسات زیرزمینی، ساخت بناهای شاخص، گسترش فضای سبز و تاسیس مناطق شهری جدید منجر شد. در کنار نوسازی ساختمان های مسکونی مقر شرکت های بزرگ نیز به روز شد و فروشگاه های بزرگ شهری شکل گرفت. شهرهای آلمان هم گرچه ابتدا شاهد نوسازی و تخریب به منظور گشایش خیابان ها و ایجاد فضای سبز بود و با تغییر مسیر روند نرم و ملایم را جایگزین اجرای سریع طرح کرد اما در روش ملایم اصلاح و درمان آلمان شهرسازی به جای آنکه از بالا دنبال شود از پایین سازماندهی شد. تصمیم گیری در خصوص شهرسازی بر عهده محلات قرار داده شد. در تجربه نوسازی ملایم در یکی از محله های کارگرنشین و شلوغ برلین دو مسیر تعریف شد. راهکار اول پرداخت هزینه اقدامات از سوی مالک در مقابل افزایش اجاره بها و راهکار دوم بر ارائه ضمانت ماندن به مستاجر در خانه از سوی مالک و انجام اقدامات بهسازی توسط مستاجر یا گروه های همیاری بود. بررسی ها نشان می دهد روش دوم به دلیل کاهش هزینه های اقدامات، تقویت روابط اجتماعی میان همسایگان و ایجاد حس تعلق فردی و جمعی نسبت به خانه و محله و افزایش اعتماد به نفس افراد فقیر با استقبال روبه رو شده است. در آلمان حق شهروندان در مورد مطلع بودن و اظهار نظر در فرآیند بهسازی جدی گرفته شد اما در فرانسه روابط بین مسوولان محلی و ساکنان اقتدارگرایانه تعریف شد.

 شهرساز در نقش باغبان
در فرانسه اساس نوسازی با تخریب کامل و از بین بردن گذشته به منظور تحقق مدرنیته آغاز شد. بر همین مبنا شهر ساز تلقی ای که از نقش خود دارد «رام کنندگی» است. در حالی که در آلمان حفاظت و ارزش دهی به آنچه موجود است یک اصل بنیادی است. در مکتب آلمانی شهرساز بیشتر یک «باغبان» و مراقب ساکنان و شهر تصور می شود. در آلمان هدف از نوسازی پویایی شهر، جهت دهی و کنترل آن است.

 برنامه ریزی شهری، فضا و زمان
در فرانسه در همان زمانی که یک پروژه بزرگ برنامه ریزی شهری شروع می شود تاریخ شروع و اتمام اقدامات، با در نظر گرفتن تاخیرات قابل قبول اعلام می شود. برای نمونه در برنامه نوسازی ۲۰۰۳ هدف گذاری شده بود ۲۰۰ هزار مسکن اجتماعی تخریب و مسکن جدید ساخته شود. سال پایانی تمامی این اقدامات سال ۲۰۰۸ تعیین شده بود اما زمان پروژه پنج سال دیگر نیز تمدید شد گرچه در پایان کار با وجود نزدیک بودن به برنامه ابتدایی، هدف گذاری انجام شده به طور کامل تحقق نیافت. اما در آلمان پروژه ها به صورت بلندمدت تعریف شدند و قیدی در خصوص اتمام آن در یک بازه زمانی معین (۵ ساله) نبود.
در فرانسه و آلمان برنامه ریزی شهری موضوع یک رقابت شدید بین معماران و مهندسان با حضور حاشیه ای پزشکان سلامت عمومی و دیگر حرفه ها است. برنامه شهری وظیفه دارد بر اساس قلمرو فضایی اقدام به برنامه ریزی کند. در آلمان برنامه ریز اجتماعی به عنوان مکمل آنها در نظر گرفته شده است. وظیفه برنامه ریز شهری پاسخگویی به نیازها و انتظارات ساکنان است.در آلمان تفکیک این دو حرفه موجب ایجاد تعادل بین دو بعد شهر و اجتماع شده است. اما در فرانسه معمولا برنامه ریزی اجتماعی از سوی برنامه ریزی شهری محو می شود و در نتیجه بُعد فضایی نسبت به بعد اجتماعی در اولویت قرار می گیرد.

 تجربه شهر اجتماعی و ساخت وساز عجولانه
در فرانسه سه موج نوسازی تجربه شده است. ساخت مسکن برای گروه های کم درآمد در هر سه موج تعقیب شده است اما هر سه موج با عارضه هایی روبه رو بود. جدایی اجتماعی و جابه جایی طبقات فقیر از مرکز شهر از جمله این عارضه بود که به دلیل اعیان سازی بافت های فرسوده رخ داد.
در دهه ۱۹۵۰ میلادی نیز ساخت مجموعه های مسکونی بزرگ با هدف حل بحران مسکن به نتیجه دلخواه منجر نشد.گرچه اجاره مسکن های اجتماعی ساخته شده در حومه شهرها پایین بود اما به دلیل ساخت وساز عجولانه و اصرار بر هزینه کم ساخت به کیفیت این ساختمان ها در مقایسه با طبقات اعیان توجه نمی شد. البته پس از افزایش قیمت نفت فرانسه سیاست نوسازی را کنار گذاشت و روندهای ملایم تری را در مقایسه با تخریب و نوسازی در پیش گرفت. اما در آلمان محدوده های مسکونی مورد نیاز افراد سالخورده، خانواده های تک سرپرست یا معلولان تعریف شد بدون آنکه آنها از جامعه جدا شوند.آلمان در کنار بهسازی محله ها، برنامه شهر اجتماعی را در سال ۱۹۹۹ به اجرا گذاشت. دولت فدرال و ایالات در انتخاب پروژه ها، تعریف اهداف، تامین مالی، پیگیری و ارزیابی نتایج شرکت داشتند اما در فاز اجرای پروژه وارد نشدند و اجرا بر عهده قدرت های محلی بود. دیدگاه فرانسوی سعی در جلوگیری از اختلاط اقشار اجتماعی داشت.

 مشارکت ساکنان
رویکرد اراده محور در فرانسه نتایج منفی داشت زیرا کار در زمان فشرده و اورژانسی موجب ایجاد استرس زیادی شد؛ اما در آلمان پروژه شهر اجتماعی بدون قید زمانی آغاز شد.
در فرانسه مشارکت با یک مانع جدی روبه رو است زمانی که تخریب به عنوان یک موضوع بدیهی مطرح می شود دلسردی و بدبینی ساکنان به متولیان نوسازی را به دنبال دارد. اما در آلمان در کنار متخصصان و کارشناسان برای شهروندان نیز جا بود و تخریب به عنوان یک اصل در دستور کار قرار نداشت. حرف ساکنان اگر یک بسیج قوی بین آنها شکل می گرفت شنیده می شد. مدیریت محله نیز در این مسیر ساکنان را کمک و همراهی می کرد؛ خلأیی که در فرانسه احساس می شود.

 ایران و تجربه نوسازی
تجربه فرانسه در نوسازی گرچه به مدرن شدن شهرها کمک فراوانی کرده اما در جذب مشارکت مردم دستاوردی مانند آلمان نداشته است. شهرسازی مشارکتی امروز به عنوان یک الگو در دستور کار کشورهای جهان قرار دارد. این الگو تاکید ویژه ای روی جوانان و گروه های فقیر داشته و سعی در بسیج آنان دارد. این آرمان به دلیل مصمم بودن، احترام به گذشته در عین نگاه به آینده مایه تحول شهرها است. محقق این گزارش تاکید می کند: اگر ایران می خواهد در این مسیر قرار گیرد باید به جای تقلید از این الگو الهام بگیرد و این تجارب را با بستر و محیط خود سازگار کند.