بازتنظیم بازار زمین

اقتصاد ایرانی: سه سیاست غیرهم جهت در مدیریت بازار زمین طی سه دهه گذشته، نوسانات شدید قیمت زمین با رشد سالانه ۱۹ درصدی در کشور و ۳۰ درصدی در تهران را در پی داشته و باعث شده سهم زمین در قیمت تمام شده مسکن به ۵۶ درصد برسد. در این سال ها به رغم واگذاری ۸۵ هزار هکتار زمین دولتی، جریان تامین مسکن کم درآمدها عمدتا تحت کنترل بازار غیررسمی –حاشیه شهرها- بوده است. در طرح جامع مسکن نقطه ضربه زننده بازار زمین شناسایی و برای بازتنظیم فرآیند واگذاری، ۱۰ سیاست راهبردی تعریف شده است.
به گزارش دنیای اقتصاد، جریان عرضه و واگذاری زمین های دولتی به دلیل آنچه «ناکامی دولت های پس از انقلاب در سیاست گذاری زمین شهری» عنوان می شود، قرار است از طریق بازتنظیم بازار زمین متحول شود.
نتایج یک تحقیق که به سفارش وزارت راه وشهرسازی درباره عقبه دست کم ۳۰ ساله بازار زمین انجام شده است، نشان می دهد: در طول این سال ها سه نوع سیاست کلی اما متضاد و غیر هم جهت، برای مدیریت زمین های شهری– چه دولتی و چه شخصی- از جانب دولت و شهرداری ها به عنوان دو متولی اصلی این بازار به کار گرفته شده طوری که اثر کاملا منفی سیاست «تراکم ساختمانی بالا روی زمین های داخل شهر» بر دو سیاست ناقص الاجرا شامل «ایجاد شهرهای جدید» و «نوسازی بافت فرسوده»، نتیجه گیری معکوس به همراه داشته و به جای آنکه قیمت تمام شده مسکن به خصوص برای گروه های کم درآمد را کاهش دهد، باعث بروز نوسانات صعودی بلندمدت در قیمت زمین و تشدید فشار بر هزینه های تامین مسکن شده است.
آمارها از بازار ناکوک زمین حاکی است: متوسط قیمت زمین مسکونی در کل کشور طی ۸ سال منتهی به ۹۲ سالانه ۱۹ درصد افزایش پیدا کرده و در شهر تهران نیز این شاخص با رشد سالانه ۳۰ درصدی مواجه بوده و در طول ۹ سال (تا ابتدای ۹۳) ۱۰ برابر شده است.
تحت تاثیر تورم مزمن در بازار بالادست مسکن، سهم زمین در قیمت تمام شده مسکن طی سه دهه گذشته به طرز خیره کننده ای، سنگین و حداقل ۱.۶ برابر شده است؛ در دهه ۱۳۶۰ فقط ۳۵ درصد قیمت تمام شده مسکن را هزینه تامین و خرید زمین تشکیل می داد اما سهم زمین در دهه ۱۳۷۰ معادل۴۰ درصد، در سال ۸۴ معادل ۴۸ درصد و در سال ۹۱ نیز معادل ۵۶ درصد قیمت تمام شده مسکن شده است. در تهران، بهای زمین بیشترین سهم از قیمت تمام شده مسکن را تشکیل می دهد که به اندازه ۶۶.۳ درصد است.
تحقیقاتی که در طرح جامع مسکن برای آسیب شناسی سیاست گذاری های گذشته بازار زمین صورت گرفته، با استناد به نتایج آماری به جا مانده از این سیاست ها، مشخص می کند: مدیریت بازار زمین در طول سال های اخیر ناموفق بوده است و برای اجرای برنامه ها و طرح های تازه تامین مسکن از جمله مسکن اجتماعی، باید ضمن اصلاح فرآیند واگذاری زمین های دولتی، بازار زمین نیز با سیاست های جدید، بازتنظیم شود.
در دوران بعد از انقلاب در مجموع ۸۵ هزار هکتار زمین دولتی با کاربری مسکونی، برای ساخت و تامین مسکن اقشار هدف واگذار شده است درحالی که فقط ۲۰ درصد از جمعیت افزایش یافته در این سال ها، ساکن آپارتمان های ساخته شده روی این زمین ها بوده اند و مابقی در بازار غیررسمی– مناطق حاشیه و خارج از محدوده شهرهای اصلی که بعد از مدتی به شهرستان تبدیل شده اند- ساکن شده اند.
در این سال ها زمین های دولتی ابتدا در «داخل شهرها» و از دهه ۷۰ به بعد، عمدتا در «بیرون شهرهای مادر» و در شهرهای جدید واگذار شدند.
اما هر دو شکل واگذاری، به دلیل اثر منفی فروش تراکم، مانع از مصرفی شدن این زمین ها شد. از یکسو زمین های دولتی واگذار شده در داخل شهرها، تحت تاثیر تراکم و ضوابطی که شهرداری ها برای ساخت وساز اعمال کردند، ارزش افزوده کاذب و رشد قیمت ناگهانی پیدا کرد و به تحریک دریافت کنندگان این زمین ها برای فروش با قیمت بالاتر به بازار سفته بازی ملک منجر شد. از سوی دیگر، تشدید بارگذاری های مسکونی ناشی از فروش تراکم در داخل شهرها، جذابیت سکونت را از شهرهای جدید گرفت و مانع از مهاجرت جمعیت مازاد به سمت شهرهای جدید -روی زمین های دولتی- شد.  با این حال، تراکم های بالای ساخت در تهران و سایر شهرها، به تقویت روند صعودی قیمت زمین ادامه داد و در نهایت باعث حاشیه نشینی خانوارهای کم درآمد در حریم شهرهای اصلی شد.

چند هکتار زمین نیاز است؟
مطابق آنچه نویسندگان طرح جامع مسکن می گویند: در فاصله سال های ۹۳ تا ۱۴۰۴ باید سالی حدود یک میلیون واحد مسکونی جدید در کشور ساخته شود که از این تعداد، حدود ۳۵۰ هزار واحد برای پاسخ به نیاز مسکن کم درآمدها و اقشار هدف مدنظر دولت، پیش بینی شده است. برای احداث این یک میلیون مسکن جدید، سالی در حدود ۳۷۵۰ هکتار زمین مورد نیاز است که با این حساب مجموع زمین قابل ساخت وساز طی ۱۲ سال آینده حدود ۴۵ هزار هکتار برآورد می شود.برای اطلاع دقیق از این میزان زمین، لازم است یادآوری شود مجموع زمین هایی که برای ساخت ۲ میلیون مسکن مهر تامین و واگذار شد چیزی در حدود ۱۸ هزار هکتار بود. همچنین مساحت کل شهر تهران ۶۰ هزار هکتار و عرصه فرسوده این کلان شهر حدود ۳۵۰۰ هکتار است. به این ترتیب، در کل کشور طی یک دهه آینده برای ساخت یک میلیون واحد مسکونی مورد نیاز بازار تقاضا، باید چیزی در حدود دو سوم مساحت فعلی کلان شهر تهران، «زمین» یا عرصه جدید برای ساخت وساز تامین شود.

نقطه ضربه زننده در بازار زمین
فردین یزدانی در مقاله ای که تحت عنوان «طرح جامع مسکن، آسیب شناسی ساختاری بخش مسکن و رویکردهای راهبردی» در شماره جدید فصلنامه اقتصاد مسکن منتشر کرده؛ ضمن آنکه پروسه تامین زمین را جزو مسوولیت و مساله مشترک دولت و شهرداری ها عنوان می کند، نقطه ضربه زننده بازار زمین را نیز شناسایی کرده و برای مقاوم کردن آن، راهکار ارائه داده است.
طی سال های آتی، بازار زمین از دو ناحیه تحت هدایت و راهبری قرار می گیرد.
دولت– وزارت راه وشهرسازی- و همچنین شهرداری ها به ترتیب با هدف «تامین مسکن گروه های کم درآمد» و «توسعه مناطق سکونتی شهرها برای اسکان جمعیت رو به افزایش» مجبور هستند مدیریت بازار زمین را به دست بگیرند؛ اما چنانچه دولت در برنامه ریزی و مدیریت فضایی سرزمین به روال گذشته خود ادامه دهد و طرح های شهری و تامین مسکن را بدون توجه به توان و نیاز کم درآمدها تدوین کند و در سمت مقابل، شهرداری ها نیز کماکان در نظام مالیه خود، تراکم فروشی و انتفاع مالی از منابع حاصل از ساخت وساز را تعریف کنند، نمی توان سرنوشت طرح های تامین مسکن و از همه مهم تر، آینده قیمت زمین و مسکن را مثبت پیش بینی کرد.
نویسنده طرح جامع مسکن در مقاله تحقیقاتی خود، تصریح کرده است: شیوه فعلی مالیه شهری، نقطه ضربه زننده بازار زمین است؛ به طوری که در صورت عدم اصلاح نظام تامین مالی در شهرداری ها، اثر هر نوع برنامه و طرح دولتی تامین مسکن، در بلندمدت خنثی خواهد شد. از همین رو، تغییر در این نظام، به عنوان الزام پایه ای برای تحقق پذیری برنامه های مسکن تلقی می شود.
مدیریت بازار زمین در طول سال های گذشته تحت تاثیر سه سیاست متناقض در این بازار و همچنین برنامه ریزی های فضایی نامناسب دولت و نظام غلط مالیه شهری، عملا باعث تبعیض و شهروندزدایی در شهرها شده و به شدت از قدرت خرید یا تامین مسکن گروه های کم درآمد کاسته است. این امر در نهایت به پراکنده رویی در مکان گزینی کار و سکونت، آسیب های شدید بوم زیستی، گسترش اسکان غیررسمی و هزینه های مضاعف زیربنایی منجر شده و باعث افزایش شتابان قیمت زمین با نرخی فراتر از تورم و در نتیجه افزایش قیمت مسکن شده است.

۱۰ سیاست جدید برای اصلاح بازار زمین
در طرح جامع مسکن برای اصلاح فرآیند تامین و واگذاری «زمین» شامل زمین های دولتی و مدیریت بازار زمین های غیردولتی، ۱۰ سیاست جدید و عملیاتی پیش بینی شده است که با ابلاغ نهایی این طرح، اجرای آنها آغاز خواهد شد.
مهم ترین این سیاست ها، بر تحول در نظام درآمدی و مالیه شهرداری ها متمرکز شده است که در قالب آن، قرار است هر نوع حمایت بودجه ای دولت از شهرداری ها منوط به کاهش وابستگی به تراکم فروشی و هم جهت شدن مدیریت شهری با برنامه های تامین مسکن کم درآمدها شود.
دومین سیاست اثرگذار دیگر، کنترل بازار زمین با ابزارهای مالیاتی از جمله اخذ مالیات از اراضی بایر است که می تواند در مصرفی شدن زمین های متروک داخل شهرها به نفع کنترل قیمت زمین و مسکن نقش بازی کند.
استفاده از زمین های تحت مالکیت دستگاه های دولتی در داخل شهرها و همچنین افزایش سهم شهرهای کوچک در جذب جمعیت نیز دو سیاست موثر دیگر است.

این ۱۰ سیاست به شرح زیر است:
تحول در نظام درآمدی شهرداری ها و تغییر جهت گیری از تراکم فروشی به سمت عوارض محلی، اصلاح ساز و کار تهیه طرح های شهرسازی اسکان جمعیت با هدف تامین زمین برای مسکن کم درآمدها و اقشار متوسط، تدوین طرح های شهری براساس مدل شهرمنطقه و لحاظ کردن شهرستان های اطراف شهر اصلی در برنامه ریزی ها، تدوین برنامه لازم برای افزایش سهم شهرهای کوچک در جذب جمعیت در راستای تعادل بخشی توزیع فضایی فعالیت و جمعیت، رفع تبعیض (شهروندزدایی) از کم درآمدها در برنامه ریزی فضایی از طریق انعطاف پذیر کردن ضوابط ساخت وساز با توان کم درآمدها، مشروط کردن کمک های دولت به شهرداری ها براساس مشارکت فعال آنها با برنامه های تامین مسکن، برقراری نظام مالیات بر اراضی بایر، تدوین مشوق های مالیاتی برای طرح های بازتنظیم زمین، تامین زمین برای ساخت مسکن کم درآمدها، تامین زمین در شهرهایی که دستگاه های دولتی در آنها، اراضی مناسب دارند.