بازگشت سازمان برنامه و بودجه

اقتصاد ایرانی: رئیس جمهوری در دو حکم جداگانه «جمشید انصاری» را به عنوان «معاون رئیس جمهوری و رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور» و «محمدباقر نوبخت» را به عنوان «معاون رئیس جمهور و رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور» منصوب کرد. با این حکم، ساختار سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور تغییر یافته و به دو نهاد «سازمان برنامه و بودجه» و «سازمان اداری و استخدامی» تفکیک شد. این موضوع باعث مرزبندی موافقان و مخالفان شد. به اعتقاد کارشناسان فارغ از تغییر شکل این نهاد باید فرآیندی در بلندمدت شکل بگیرد که وظایف این نهادها بازتعریف شود.

به گزارش دنیای اقتصاد، رئیس جمهوری در حکمی سازمان اداری و استخدامی کشور را احیا و رئیس آن را منصوب کرد. روحانی در دو حکم جداگانه «جمشید انصاری» را به عنوان «معاون رئیس جمهوری و رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور» و «محمد باقر نوبخت» را به عنوان «معاون رئیس جمهور و رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور» منصوب کرد. با حکم دیروز رئیس جمهوری، عملا سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور، به دو شاخه سازمان برنامه و بودجه و سازمان اداری و استخدامی تفکیک شد. این تفکیک، در پی گزارشی بود که معاون اول رئیس جمهوری ارائه و در آن «حجم بالای کارها» را دلیل این اقدام معرفی کرده بود. به گفته نوبخت، فعالیت های متنوع سازمان مدیریت و برنامه ریزی باعث شده وقت کافی وجود نداشته باشد و به همین دلیل بخشی از وظایف سازمان مدیریت و برنامه ریزی طبق مصوبه شورای عالی اداری، به سازمان امور اداری و استخدامی محول شد. این تفکیک باعث شد که باز صف بندی موافقان و مخالفان این اقدام شکل بگیرد.

تغییرات ۱۷ ساله سازمان مدیریت

سازمان مدیریت و برنامه ریزی در حیات ۱۷ ساله خود روند پرنوسانی را پشت سرگذاشته است. این سازمان در اسفند سال ۱۳۷۸ از ادغام دو سازمان «سازمان امور اداری و استخدامی کشور» و «سازمان برنامه و بودجه» مطابق مصوبه شورای عالی اداری تاسیس و در تیرماه سال ۱۳۷۹ نمودار تشکیلاتی آن تصویب و به اجرا درآمد. حدود هفت سال بعد و پس از تغییر دولت، به دستور احمدی نژاد این سازمان منحل و وظایف آن به دو معاونت رئیس جمهوری تحت عناوین «معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی» و «معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی» منتقل شد. این اقدام با انتقادهای بسیاری در زمان خود روبه رو شد و بسیاری معتقد بودند که افزایش درآمدهای نفتی باعث شد که دولت سلطه خود را بر سازمان مدیریت و برنامه ریزی افزایش دهد و علاوه بر فاز اجرا، فاز طراحی برنامه های توسعه را بر عهده گیرد. در نتیجه با این اقدام، نظرات کارشناسانه و مدیریتی که در این سازمان اتخاذ می شد، به نوعی به فراموشی سپرده شد. پس از روی کار آمدن دولت یازدهم،روحانی در نخستین نشست خبری خود اعلام کرد که سازمان مدیریت و برنامه ریزی را احیا می کند و در روزی ۲۸ خرداد سال ۱۳۹۲، مجلس یک فوریت تشکیل سازمان را تصویب کرد. پس از گذشت چند ماه از این وعده، شروع فعالیت این سازمان عملی نشد که از جمله دلایل عدم فعالیت این سازمان را می توان مخالفت برخی از استانداران دولت یازدهم با این سازمان عنوان کرد، زیرا آنها معتقد بودند شروع فعالیت این سازمان، موجب موازی کاری با استانداری های کشور در برخی حوزه ها خواهد شد. این رویه باعث نشد که احیای سازمان عملی نشود و در نهایت در ۱۹ آبان سال ۱۳۹۳، با دستور رئیس جمهوری و تصویب شورای عالی اداری، با ادغام دو معاونت «برنامه ریزی و نظارت راهبردی» و «توسعه مدیریت و سرمایه انسانی» سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور، با مصوب شورای عالی اداری احیا شد. حال بازهم، تیشه تغییر ساختاری به بدنه سازمان مدیریت اصابت کرده است، تا اینکه بازهم سازمان مدیریت و برنامه ریزی به دو سازمان برنامه و بودجه و مدیریت و استخدامی کشور، تغییر شکل دهد.از این تغییر تحولات می توان به دو نکته پی برد. نخست آنکه طی سال های گذشته این سازمان نتوانسته از ثبات لازم برخوردار باشد که یا با انحلال یا با تغییر شکل، در نتیجه کارآیی این سازمان کاهش یافته است. این در حالی است که سازمان مدیریت و برنامه ریزی با هدف افزایش کارآیی و بهبود تصمیم گیری های دولت، تاسیس شده است. بنابراین سازمانی که خود نوسان بالایی را پشت سرگذاشته، نمی تواند تصمیمات راهگشا و بلندمدت را برای توسعه اقتصاد کشور اتخاذ کند. نکته دوم این است که تصمیمات درخصوص انحلال، ادغام و تفکیک به صورت لحظه ای و با توجه به شرایط اقتصادی کشور گرفته می شود. به عنوان مثال، زمانی که درآمدهای نفتی افزایش می یابد، سعی می کنیم مشکلات را با تزریق درآمدها در کوتاه مدت حل کنیم و نیازی به سازمان مدیریت نمی بینیم، در زمانی نیز حجم بالای کار را دلیلی برای تفکیک سازمان عنوان می کنیم، بدون اینکه چشم اندازی برای آینده سازمان های به وجود آمده داشته باشیم.

دلایل ادغام سازمان

در انتهای سال ۱۳۷۸ شورای عالی اداری مصوبه ای به تصویب رساند که بر این اساس «سازمان امور اداری و استخدامی کشور و سازمان برنامه و بودجه با کلیه وظایف، اختیارات، مسوولیت های قانونی و نیروی انسانی و امکانات خود ادغام و نام آن به سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور تغییر یافت. یکی از دلایلی که در آن زمان برای این امر در نظر گرفته شد، افزایش بهره وری بودجه و بهبود تصمیم گیری مدیریتی بود. در آن زمان سازمان امور اداری و استخدامی متولی تشکیلات دولت و امور استخدامی و پرسنلی بود و از سوی دیگر سازمان برنامه و بودجه، منابع و مصارف دولت و برنامه ریزی طرح های آن را انجام می داد. این موضوع باعث شده بود که گاهی این دو سازمان به تضاد برسند. به عنوان مثال گاهی سیاستی اتخاذ می شد که لازم بود برای مدیریت منابع و مصارف دولت، سازمان امور اداری و استخدامی، میزان استخدام ها را کاهش دهد، اما این رویه احیانا با سیاست های طراحی شده سازمان امور استخدامی همسو نبوده و باعث وجود برخی ناهماهنگی ها در این سازمان شده بود. در آن زمان با هدف رفع تعارض و افزایش بهره وری بودجه، تصمیم بر این شد که مدیریت اداری و مالی دولت در یک نهاد تجمیع شود.

صف بندی موافقان و مخالفان

ادغام یا تفکیک در سازمان مدیریت و برنامه ریزی باعث شده که گروهی موافق و مخالف به ارائه نظرات و دلایل خود بپردازند. بر این اساس، موافقان معتقد بودند که این طرح باعث می شود هزینه های اداری کاهش یابد و سازمان چابک تر از گذشته می تواند وظایف خود را انجام دهد. از سوی دیگر با یکسان سازی رویکرد مدیریتی واحد، امکان موازی کاری دو سازمان به حداقل می رسد. یکی دیگر از دلایل موافقان برای ادغام دو سازمان بهره گیری از تجربه دیگر کشورها بوده است که بر اساس رویکرد تطبیقی از طریق بررسی دستاوردها سایر کشورها به این نتیجه رسیدند که سازمان واحد می تواند در تصمیمات توسعه ای بهتر عمل کند.

اما مخالفان ادغام نیز برخی از دلایل را ارائه می کنند و لزوم تفکیک وظایف این دو سازمان تاکید می کنند. به اعتقاد مخالفان این دو سازمان از یک جنس نیستند و ادغام آنها می تواند اجرای وظایف این دو سازمان را با مشکل روبه رو کند. همچنین به اعتقاد این گروه، ادغام در سازمان مدیریت و برنامه ریزی نه تنها باعث نمی شود که هزینه های اداری کاهش یابد، بلکه به دلیل تجربه سال های گذشته می تواند هزینه های این سازمان را نیز افزایش دهد. از سوی دیگر برخی نیز معتقد بودند سطح کارشناسی دو نهاد یکسان نبوده و ادغام این دو گروه از افراد باعث تضعیف عملکرد سازمان برنامه و بودجه خواهد شد و برای تنظیم سیاست های بودجه ای نیاز به استقلال و بهره گیری از کارشناسان برجسته وجود دارد. گروهی از مخالفان نیز نگاه ساختاری نداشتند و معتقد بودند که نوع کاربری سازمان مدیریت و برنامه ریزی، از سطح کارشناسی در مدیریت منابع انسانی به یک سازمان کارگزینی صرف تنزل پیدا کرده، تفکیک این دو سازمان باعث بهبود عملکرد آن خواهد شد. به اعتقاد این گروه، عملکرد سازمان مدیریت و برنامه ریزی به سبک کار و نیاز دولت، بستگی دارد. امکان دارد نوع تعامل دولت و سازمان به شکلی باشد که جایگاه این سازمان ارتقا یابد، همچنین می تواند نوع برخورد دولت با سازمان به شکلی باشد که کارکرد این سازمان تنزل یابد. به اعتقاد این گروه نباید برای تغییر در این سازمان به شکل لحظه ای عمل کرد و لازم است که تغییرات در این سازمان در بستری از زمان صورت گیرد و وظایف هر نهاد نیز بازتعریف شود. حال با تفکیک در این سازمان بازهم این پرسش به وجود می آید که وظیفه هماهنگی این دو سازمان به چه شکل خواهد بود؟ و به طور کلی آیا چالش هایی که باعث شد در سال های گذشته ادغام در دو دستگاه صورت بگیرد، در حال حاضر حل شده است؟ به اعتقاد کارشناسان فارغ از این موضوع که سازمان امور اداری و استخدامی باید ادغام شود یا نه؟ باید به این پرسش پاسخ داده شود که تصویر ما از آینده سازمان برنامه چیست و نقشه راه آن چگونه است و به چه شیوه ای می توان سازمانی با حداقل هزینه ها و حداکثر مزایا ایجاد کرد. سازوکاری که نمی شود طی یک یا دو سال به آن دست یافت و باید ابعاد کارشناسی آن به دقت بررسی شود.

تجربه سایر کشورها

کارشناسان معتقدند در کشورهایی که پیشگام توسعه بوده و بسترسازی و فرآیند تاریخی ۴۰۰ تا ۵۰۰ ساله داشته اند، مردم و نهادهای بازار و بخش خصوصی آنها امر توسعه را پیش برده اند. در این کشورها دولت هم نقش مهمی دارد اما تمامی اقتصاد و توسعه را بر عهده نمی گیرد و با توجه به اینکه قاعده رشد و تحرک دست بازار و مردم است، دولت ها به این نتیجه رسیده اند که در این شرایط به گفتمانی به نام «نهاد برنامه» نیاز دارند. در عین حال در برخی کشورها نهاد برنامه مسوولیت توسعه را بر عهده ندارد ولی این را در نظر قرار داده که چون بخشی از مراحل توسعه بر عهده دولت است باید دو اقدام مهم را انجام دهد؛ ابتدا به دولت برنامه ای ارائه کند که در چه زمانی چه کاری انجام دهد و سپس نظم بخشی به تشکیلات را بر عهده گیرد که در این حال برنامه در حوزه برنامه ریزی و نظم و تشکیلات در بخشی مثل اداری و استخدامی شکل گرفته است. بنابراین دولت ها برای چابک سازی، اثربخشی، نظم، سرعت و کارآمدی دو بال موزون تشکیلات و برنامه انتخاب کرده اند. این درحالی است که در کشورهای توسعه یافته به ویژه کشورهای اروپایی یا ژاپن در آسیا دولت ها توانسته اند منظم، همگرا و دارای تقسیم کار باشند.