خطای بزرگ دولت در خصوصی‌سازی

اقتصاد ایرانی: یکی از گام های اساسی و کلیدی که کشورهای توسعه یافته و اقتصاد های نوظهور در مسیر توسعه و تقویت جایگاه بخش خصوصی شان به منظور تسهیل فضای کسب و کار و رشد سرمایه گذاری برداشته اند، مقوله «مقررات زدایی» بوده است. به باور کارشناسان مقررات زدایی علاوه بر اینکه زمینه ساز رشد و بهبود عملکرد بخش خصوصی می شود، یکی از پیش نیازها برای کوچک سازی دولت نیز به حساب می آید. اگر چه کوچک سازی دولت تنها منحصر به مقررات زدایی نیست و به عوامل دیگری از جمله «آزادسازی اقتصاد»، «توسعه فضای رقابتی» و «خروج دولت از تصدی های غیرضروری» بستگی دارد که در ایران کمتر به این رویکرد های سیاستی توجه شده است.

به گزارش دنیای اقتصاد، تجربه جهانی بیانگر آن است کشورهایی که در حرکت توسعه خود، دست به اجرای یک برنامه مدون برای اصلاح مقررات زده اند، در کنار ارتقای مولفه های اقتصادی، توانسته اند مدلی انعطاف پذیرتر را طراحی کنند که نقش دولت در تصدی گری ها به شدت کاهش پیدا کند که در این راستا تجربه کشور هایی مثل کره جنوبی و ژاپن قابل تامل است. از سوی دیگر در مورد اقتصاد های وابسته به نفت عنوان می شود که تزریق درآمدهای ناشی از فروش نفت به بخش دولتی موجب می شود که اقتصاد با سرعت بیشتری به سمت دولتی شدن پیش برود و برقراری مقررات محدودکننده ابعاد وسیع تری پیدا کند. در مورد ایران نیز کارشناسان معتقدند که بیشتر تلاش ها برای مقررات زدایی معطوف به سیاست های کلی اصل ۴۴ بوده است که در سیاست های مرتبط با آن، گسترش مالکیت بخش های غیردولتی و تسهیل حضور این بخش ها در فعالیت های اقتصادی مورد توجه بوده است.

بخش خصوصی کارآمد و رقابتی باعث شکل گیری پایه های مستحکم توسعه برای رسیدن به رشد اقتصادی پایدار است، در این راستا خصوصی سازی و مقررات زدایی فضای لازم را برای کارکرد موثر بخش خصوصی فراهم می کند. مقررات زدایی و همچنین مقررات گذاری لازم است با هدف بهبود رقابت و کارآیی به کار گرفته شود. در واقع مقررات زدایی باعث توسعه رقابت در بازار، محافظت مصرف کننده از انحصارهای تولیدی و فراهم کردن محیط مناسب برای افزایش رقابت

در بازارهای داخلی و جهانی می شود. این فرآیند از طریق رفع موانع ورود به بازارها، کاهش قوانین و مقررات محدودکننده کسب وکارها، ایجاد فرصت های کسب وکارهای مولد اشتغال و پرورش فرصت های وسیع تجارت و سرمایه گذاری، توسعه کشور را تقویت می کند، از این رو بیشتر کشورهای پیشرو در رشد اقتصادی در دهه اخیر، آزادسازی و خصوصی سازی را به عنوان استراتژی غالب توسعه بخش خصوصی خود برگزیده اند. اما باید در نظر داشت که مسائل مرتبط با اصلاحات قوانین در این کشورها شامل طیف وسیعی از مقررات زدایی و بهبود مقررات موجود تا ایجاد سازوکارها و ساختارهای جدید برای وضع قوانین می شود. اغلب اصلاحات مقرراتی، در بخش های مختلف اقتصاد صورت گرفته اند. در بسیاری از کشورهای در حال توسعه بخش هایی نظیر صنایع برق، مخابرات، حمل نقل، کشاورزی و بانکداری به سمت مقررات زدایی حرکت کرده اند. این فرآیند شامل از بین بردن موانع برای ورود یا خروج از بازار، مشخص سازی مسیر اخذ مجوز فعالیت و قوانین تعرفه و رفع کنترل روی قیمت و دستمزدها است. نوع و اندازه اصلاحات در هر کشوری متفاوت است، تجارب جهانی نشان می دهد در جایی که نهادها ضعیف باشند، لازمه اصلاحات مقرراتی موفق، تمرکز روی ساختار مقررات گذاری و استفاده از ابزارهای در دسترس برای تطابق با ظرفیت های نهادی آن کشور است. از این رو معاونت اقتصادی اتاق بازرگانی ایران در پژوهشی به بررسی تجربه کشور های موفق در زمینه مقررات زدایی و کوچک سازی دولت پرداخته است.

تجربه موفق سه کشور

اصلاح مقررات و مقررات زدایی به طور مشخص در گزارش های مربوط به سازمان همکاری های اقتصادی و توسعه به تغییراتی اطلاق می شود که باعث بهبود کیفیت مقررات، افزایش بازده عملکردی، بهینه تر شدن هزینه ها و مسائل قانونی مربوط به دولت ها و فعالیت های اقتصادی شود. از این رو اصلاحات می تواند به معنای بازنگری در یک قانون مشخص، حذف و بازسازی دوباره یک رژیم قانونی و نهادهای مربوط به آن یا بهبود فرآیند برای تصویب قوانین جدید و مدیریت اصلاحات قانونی باشد. مقررات زدایی زیرمجموعه ای از اصلاحات قانونی است و به حذف کامل یا قسمتی از قوانین در یک بخش برای بهبود عملکرد اقتصادی اطلاق می شود. در این راستا بیان تجربه خاص سه کشور «کره جنوبی»، «ژاپن» و «مکزیک»، در زمینه مقررات زدایی و تاثیرات آن بر مولفه های اصلی اقتصاد می تواند حائز اهمیت و قابل استفاده باشد.

کره جنوبی

این کشور در سال ۱۹۹۷ یکی از وخیم ترین بحران های اقتصادی در بین کشورهای سازمان همکاری های اقتصادی و توسعه را تجربه کرد. دولتمردان این کشور برای تثبیت وضعیت اقتصادی ناشی از بحران و بازسازی پایه های مرتبط با رشد اقتصادی پایدار، دست به اجرای یک برنامه مدون و جاه طلبانه در راستای اصلاحات مقرراتی و ساختاری زدند. از جمله آثار این اصلاحات، افزایش اعتماد سرمایه گذاران داخلی و خارجی بود. ترمیم اعتماد سرمایه گذاران نقش مهمی را در بهبود اقتصادی در بین سال های ۱۹۹۹ تا ۲۰۰۰ ایفا کرد. هدف این اصلاحات تبدیل مدل توسعه اقتصادی کره جنوبی از مدلی به شدت مداخله گرایانه و متمرکز در تصمیم گیری اقتصادی به مدلی بازار محور و باز بر مبنای انتخاب مصرف کننده و بر مبنای انتخاب مردم بوده است. این اصلاحات به صورت عمده در ۴ بخش ارتباطات و مخابرات، صنعت برق، حمل ونقل جاده ای و حمل ونقل هوایی صورت گرفت.

مکزیک

در دهه ۱۹۸۰ مکزیک یک سلسله اصلاحات مقرراتی را به عنوان عنصر اصلی در تبدیل از یک اقتصاد بسته به یک اقتصاد باز و مبتنی بر بازار اجرا کرد. سرعت بالا، قلمرو وسیع و عمق زیاد این اصلاحات حتی از اغلب کشورهای سازمان همکاری های اقتصادی و توسعه بیشتر بوده است. تا یک دهه قبل از آن، اقتصاد مکزیک به شدت تحت مقررات خاص ناظر بر کسب وکارها اداره می شد. صنایع و خدمات در بسیاری از بخش ها از ارتباط با خارج و رقابت بین المللی منع شده بودند و دولت فدرال مسوول اداره هزاران بنگاه اقتصادی در بخش های مختلف از هتل داری تا حمل و نقل و معدن بود و صادرات نقش بسیار محدودی را در اقتصاد مکزیک داشت و بیشتر صنایع بر بازارهای داخلی متمرکز بوده اند. اصلاحات در کشور مکزیک در بخش های حمل و نقل هوایی، حمل و نقل جاده ای و ریلی، بنادر، ارتباطات و مخابرات، صنایع برق و صنایع مربوط به گازطبیعی انجام شده است.

به عنوان نمونه، در سال ۱۹۹۵ شرکت CINTRA به عنوان شرکت هلدینگ بالادست دو خط هوایی، اجازه پیدا کرد تا این خطوط هوایی را تحت شرایط کمیسیون رقابت فدرال کنترل کند تا بتوانند به صورت مستقل کار کنند. پس از آن دولت به طور غیرمستقیم سهم خود از کنترل این هلدینگ را در نتیجه به مالکیت در آوردن یک بانک، از ۱۵ درصد به ۵۲ درصد افزایش داد؛ اما در عملیات روزانه آن مداخله ای صورت نداد. در سال ۱۹۹۰ مسیرهای هوایی و قیمت بلیت به صورت محدود آزاد شدند، به این صورت که قیمت ها باید در وزارت حمل و نقل و ارتباطات ثبت شوند و این وزارتخانه به صورت مستمر مسیرها را از حیث رقابت پایش کرده و هرگونه ایجاد بازار انحصاری را بررسی کند. به همین ترتیب در ۱۹۹۵ قانون جدید هواپیمایی به تصویب رسید و سه سال بعد آیین نامه آن اجرایی شد که از جمله اثرات مقررات زدایی در این بخش، افزایش رقابت در بازار بوده است.

ژاپن

پس از سال ۱۹۹۶ مقررات زدایی به عنوان عنصر اصلی در برنامه اصلاحات ساختاری اقتصاد در ژاپن گنجانده شد. هدف اصلی اصلاحات مقرراتی تکمیل حرکت از یک مدل رشد اقتصادی تمام دولتی به سمت مدلی بر پایه بازار بود. مدل ابتدایی رشد اقتصادی بر مبنای دخالت های دولت از طریق مقرراتی که برای دهه ها رشد اقتصاد را مدیریت می کرد و از آن سو مدل بازار پایه ای که یک اقتصاد با کارآیی بیشتر و انعطاف پذیرتر که نقش دولت در آن از بین رفته بود، به ارمغان می آورد. تلاش های صورت گرفته باعث کاهش دخالت های اقتصادی در بسیاری از بخش ها از جمله فروشگاه های بزرگ خرده فروشی، واردات گازوئیل، مخابرات و... شده است. تعداد مغازه های خرده فروشی در ژاپن از سال ۱۹۹۰ که بیشتر شامل مغازه های کوچک شاغلان بین ۴ تا ۱۰ نفر، به صورت پیوسته کاهش پیدا کرد. از سال ۱۹۹۴ با آغاز مقررات زدایی گسترده، تعداد خرده فروشی ها و عمده فروشی ها به ترتیب کاهش ۵.۴ و ۸.۸ درصدی را تجربه کردند و روند کوچکتر شدن بخش عمده فروشی نیز ادامه یافت. درآمد فروش در خرده و عمده فروشی از سال ۱۹۹۳ افزایش یافت اما سود این بنگاه ها روند کاهشی داشت. از سوی دیگر تعداد فروشگاه هایی که ساعات و روزهای بیشتری در هفته کار می کردند، افزایش یافت. از سال ۱۹۹۴ در بخش عمده فروشی تعداد شاغلان کاهش ۹.۱ درصدی پیدا کرد، اما تغییر کمی در بخش خرده فروشی رخ داد. همچنین با بهبود بهره وری نیروی کار در این سال ها دستمزدها نیز به مرور افزایش پیدا کردند.

تجربه ایران در زمینه مقررات زدایی

اما در ایران قانون سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی به دنبال تعریف نقش جدید بخش خصوصی و تعاونی دراقتصاد است و اهداف آن بر توسعه اقتصاد ملی از طریق گسترش سهم بخش های مذکور استوار است. در این سیاست ها و قانون مربوط به آن، به گسترش مالکیت بخش های غیردولتی و تسهیل حضور این بخش ها در فعالیت های اقتصادی از طریق کاهش یا حذف مقررات غیرضروری توجه شده است. بر همین اساس طی ماده ۷ قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، به ضرورت امر مقررات زدایی در فعالیت های اقتصادی توجه شده و هیات نظارت بر مقررات زدایی و تسهیل شرایط صدور مجوزها و پروانه فعالیت های اقتصادی از نهادهای جدید پیش بینی شده است. به دلیل حجم بالای بوروکراسی و مقررات زاید در امر سرمایه گذاری و سایر فعالیت های مولد که پیش روی فعالان اقتصادی کشور قرار دارد، قانون گذار از این امر در برنامه پنجم توسعه غافل نمانده و در آن که اولین برنامه پس از ابلاغ سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی است، از جهات گوناگون به تکمیل احکام مربوط به مقررات زدایی در فعالیت ها پرداخته است. اما با این وجود و به باور کارشناسان با وجود موارد ذکر شده، ایران همچنان مسیر طولانی در زمینه مقررات زدایی دارد؛ چرا که یکی از معضلات موجود در عرصه اقتصادی و فضای کسب و کار تعدد قوانین است که در نقاطی همدیگر را نقض می کنند و باعث سردرگمی فعالان می شوند. از این منظر ایران نه تنها با کمبود قوانین بلکه با حجم انبوه قوانین در لایحه های مختلف مواجه است.

راهکارهای سیاستی

ارزیابی ها نشان می دهد که در کوچک سازی دولت آنچه مهم است و در سایر کشورها نیز مورد توجه قرار گرفته توجه به آزادسازی اقتصاد، توسعه فضای رقابتی و خروج دولت از تصدی های غیرضروری است. متاسفانه فرآیند اجراشده تحت عنوان خصوصی سازی در کشور در سال های گذشته کمتر با هدف دستیابی به این سه غایت سیاستی بوده است و حتی در مواردی که این هدف گذاری صورت گرفته فرآیندهای اجرایی کمتر منجر به این سه هدف گشته است.

در مجموع تجربه کشورهای مورد بررسی، موید این موضوع است که مقررات زدایی یک گام اساسی در فرآیند کوچک سازی دولت است. اصولا در کشورهای در حال توسعه بسیاری از مداخلات دولت دخالت های غیربودجه ای است. احصا و بازآرایی مقررات یکی از ضرورت های هر گونه حرکت اصلاحی موفق در این زمینه است. در این فرآیند انتخاب بخش ها یی که کمترین مقاومت احتمالی و بیشترین اثرگذاری را دارند در گام های اولیه قابل توصیه است.