قفل های تاریخی بر پای اقتصاد ایران

فرشاد مومنی: کشورمان طی سال های اخیر شاهد آزمون مجدد یک پدیده به کرّات آزموده شده در طول تاریخ بوده است اینکه امور کشور را با برنامه اداره کنیم بهتر است یا بدون برنامه اداره کنیم. در دوره صدساله گذشته حداقل پنج بار به گونه ای که مستندات آن امروز در دسترس است در معرض آزمون و خطا قرار گرفته به طوری که هر بار ابتدا این سوال پیش آمده و به صورت نظری و تجربی مورد آزمون قرار گرفته و نتایج آن هم آشکار شده است. اما اینجانب چه در درون دستگاه های متولی امور اقتصادی و چه در دانشگاه های مهم کشور حتی یکجا را نیز سراغ ندارم که این مکتوبات و مستندات یکجا جمع آوری شده باشد به گونه ای که اگر قرار شد به هر دلیل دوباره در معرض یک آزمون و خطای جدید قرار بگیریم، لااقل آنها را مطالعه کنیم و در حد یک انسان عادی و نه لزوما متخصص بتوانیم از آنچه که گذشته است درس بگیریم.

موج آخر این آزمون و خطا از سال 1384 کلید خورد در این چندساله تخصیص دلارهای نفتی بدون اعمال نظرات و نظارت های سازمان برنامه اتفاقاتی افتاد که مرور بخش های کوچک و آشکار آن خالی از لطف نیست. اگر مقیاس قانون برنامه چهارم توسعه کشور را به عنوان یک سند رسمی و قانونی در نظر بگیریم که همه ارکان حکومت در شکل گیری آن نقش و مشارکت داشته اند و حکم یک میثاق ملی داشته است را مبنا قرار دهیم و مساله را نیز صرفا در کادر محدود نحوه هزینه کرد دلارهای نفتی و انتظارات قانون برنامه از هزینه کرد آن درآمدها در نظر بگیریم قرار بوده که طی سال های برنامه چهارم به طور متوسط سالانه 5/16 میلیارد دلار خرج کنیم و از محل آن دستاوردهایی فراهم کنیم که در افق بلندمدت و برای تحقق اهداف سند چشم انداز به کار آید آن سند هم به نوبه خود میثاق ملی محسوب می شود و همه اعلام تعهد به تحقق اهداف آن کرده اند در سال های برنامه چهارم باید بیشترین میزان حرکت و عملکرد به سمت اهداف چشم انداز اتفاق می افتاد. هرکس مراجعه کوتاهی به اسناد پیوست سند چشم انداز داشته باشد به وضوح می بیند که در این برنامه 20ساله بیشترین بار مسوولیت برای تحقق اهداف سند چشم انداز به دوره پنج ساله برنامه چهارم تعلق گرفته است. اینچنین است که توجه به آنچه که در طول سال های برنامه چهارم باید محقق شود به این اعتبار نیز از اهمیت ویژه ای برخوردار می شود. اینجانب یک بار مجموعه مسوولیت ها و تعهدات دولت در این دوره زمانی را صرفا با تکیه بر سند قانون برنامه چهارم مرور و یک مجموعه بالغ بر 300 مسوولیت را استخراج کردم که از میان آنها برخی مربوط می شود به تحقق اهداف کمی مشخص مانند آنکه نظام و به ویژه قوه مجریه متعهد شده است که طی سال های برنامه چهارم به طور متوسط هرساله هشت درصد رشد در تولید ناخالص داخلی ایجاد کند یا آنکه دولت موظف بوده است فضای کلان اقتصاد و نوع تخصیص ها را به گونه ای سامان دهد که به طور متوسط در این سال ها نرخ رشد تشکیل سرمایه ثابت ناخالص داخلی 12 درصد باشد.

نرخ تورم تک رقمی، نرخ بیکاری تک رقمی، رساندن اقتصاد ایران به قله بهره وری به گونه ای که از رشد تولید ملی ایجادشده در کشور یک سوم آن بدون نیاز به تخصیص منابع مادی و انسانی جدید و صرفا براساس ارتقای بهره وری حاصل شده باشد در زمره این گونه اهداف کمی تصریح شده در سند قانون برنامه چهارم است.

در مورد اهداف کیفی و مسوولیت های بی شمار مطالعاتی و تنظیم گری های متعدد تصریح شده در قانون نیز باید انصاف داد که میزان موارد در نظر گرفته شده در قانون برنامه چهارم بسیار زیاد است و اگر بخواهیم آنها را نیز فهرست کنیم بحث بیش از حد طولانی خواهد شد ضمن آنکه سند قانون نیز انتشار یافته و علاقه مندان می توانند به ویژه موارد مطالعاتی و امور مرتبط با مساله هماهنگی و اقدامات اجرایی مشخص را که در جهت نیل به اقتصاد مبتنی بر دانایی، تحقق عدالت اجتماعی و بالندگی فرهنگی به گونه ای که احساس افتخار به هویت ملی را نهادینه کند در آن سند ردگیری کنند.

قرار بود تحقق همه آن اهداف کمی و کیفی از طریق کوشش ها، تلاش ها، نوآوری ها و مسوولیت شناسی های دولت و ملت حاصل شود و کمترین اتکا به خام فروشی و رویه هایی از این قبیل در دستور کار قرار گیرد. اما با منحل کردن سازمان برنامه چه اتفاقی افتاد؟ به جای آنکه سالانه 5/16 میلیارد دلار از محل درآمدهای نفتی خرج کنیم تا آن اهداف محقق شود، سالانه بین 40 تا 85 میلیارد دلار خرج کرده ایم به گونه ای که سهم متوسط درآمدهای نفتی خرج شده از مرز 60 میلیارد دلار گذشت. اما از مجموعه هدف های کمی ذکرشده که قرار بود با تخصیص 5/16 میلیارد دلار حاصل شود، حتی یکی از آنها نیز طی سال های برنامه با تخصیص های 60 میلیارددلاری و بیشتر حاصل نشده است یعنی در هیچ یک از سال های برنامه چهارم رشد هشت درصد اتفاق نیفتاد بلکه عملا کار به جایی رسید که در برخی از سال ها اعلام رسمی رشد اقتصادی با وقفه روبه رو شد. در یکی از سال های اخیر مرکز پژوهش های مجلس به واسطه عدم شفافیت هایی که سند لایحه بودجه از آن در رنج است برای سنجش میزان واردات در نظر گرفته شده در آن سال از روش مهندسی معکوس استفاده کرد و به رقم 97 میلیارد دلار واردات در یک سال رسید. به این ترتیب که از محل درآمدهای ریالی پیش بینی شده در لایحه بودجه و با تکیه بر یک مجموعه پیچیده محاسباتی مشخص کرده بودند که اگر قرار باشد آن میزان درآمد ریالی پیش بینی شده در لایحه بودجه از محل مالیات بر واردات حاصل شود، لازم می آید که چه میزان واردات باید اتفاق بیفتد. بحث بر سر این است که با افراط در آزادسازی واردات در این سال ها که در برخی مواقع رقم در نظر گرفته شده برای واردات به آستانه صد میلیارد دلار رسیده بود، طی سال های برنامه چهارم به گواه اسناد رسمی منتشره توسط معاونت راهبردی ریاست جمهوری، اقتصاد ایران شرایطی را تجربه کرده است که در برخی سال ها نرخ رشد تشکیل سرمایه ثابت بین سه تا چهار درصد در نوسان بوده است. به عبارت دیگر، ارقام هزینه کرد و واردات از محل دلارهای نفتی بین سه تا پنج برابر آن چیزی بوده که در قانون برنامه برایش مجوز صادر شده بود اما تشکیل سرمایه گاه به یک سوم تا یک چهارم آن چیزی رسید که قرار بود با تخصیص 5/16 میلیارددلاری حاصل شود.

سخن این است که آیا می توان از مجموعه تجربیات پیشین درس هایی آموخت که به کار امروز و فردای ایران بیاید و نقطه پایانی بر این آزمون و خطاها بتوان تصور کرد.

واقعیت این است که برای تحقق چنین آرزویی بی شمار ملاحظه وجود دارد که همه وجوه حیات جمعی ایرانیان را در برمی گیرد به طوری که نادیده گرفتن هر کدام از آنها یا تکرار برخوردهای سهل انگارانه با آنها می تواند منشاء نافرجام ماندن کوشش های آتی نیز باشد و این همان چیزی است که با عناوینی چون قفل شدگی به تاریخ یا وابستگی به مسیر طی شده، صورت بندی نظری شده است.

برخی قفل های تاریخی مهم

هنگامی که تجربه توسعه ژاپن در جهان می درخشید برخی از نظریه پردازان بزرگ توسعه مجموعه کتاب ها و مقالاتی را انتشار دادند که مضمون تمامی آنها این بود که چرا ژاپن نمی تواند الگوی قابل عملی برای کشورهای در حال توسعه باشد و در هر کدام از آنها به وجوهی از مشخصه های ممتاز و منحصربه فرد جامعه ژاپنی اشاره می شد که ریشه های عمیق در تاریخ آن کشور داشت و ساختار نهادی خاصی را پدید آورده بود و با کنایه ذهن سیاست گذاران بلندپرواز کشورهای در حال توسعه به این مساله برانگیخته می شد که اگر به عنوان مثال می بینید در ژاپن دولت تا این درجه توانسته است نقش مثبت در جریان توسعه ایفا کند از جمله به این مساله مربوط می شود که در آن کشور یک سنت چند هزارساله وجود دارد و ترتیبات نهادی پشتیبان آن به اندازه کافی ریشه دار شده است که در همیشه تاریخ بهترین استعدادها و توانایی ها و صلاحیت ها در چارچوب یک فضای کاملا رقابتی و شفاف جذب دیوانسالاری دولت می شوند، از این روست که دولتی شکل می گیرد که در دیوانسالاری آن شایسته سالاری حرف اول را می زند و سختگیرانه ترین برخوردها با هرگونه فساد در آن دیوانسالاری وجود دارد.

ابوالحسن ابتهاج که به اعتباری نیرومندترین و موثرترین رجل اقتصادی دوران پهلوی به شمار می رود، در کتاب دوجلدی خاطرات خود می نویسد که به محض بر عهده گرفتن مسوولیت سازمان برنامه پیش نویس لایحه ای را به هیات وزیران برد که براساس آن برای پرداخت حقوق به معاونان سازمان برنامه در اندازه ای بالاتر از حقوق وزرا درخواست شده بود و به تفصیل توضیح می دهد که هیات وزیران تا چه اندازه با این مساله با عصبانیت برخورد کرد تا جایی که ابتهاج که به رک گویی و صراحت لهجه اشتهار داشت مجبور می شود در کابینه بگوید اگر جز این باشد نمی تواند انتظار اجتناب از فساد از معاونان خود داشته باشد.

مساله مورد نظر ابتهاج در سطح وسیع تری در مورد کل کارکنان سازمان برنامه ریزی در یک اقتصاد رانتی موضوعیت دارد و اگر ترتیبات نهادی به گونه ای تنظیم نشده باشد که سالم ترین و شایسته ترین کارشناسان جذب سازمان برنامه شوند و حتی المقدور با قاطعیت و جدیت در برابر فساد مالی واکسینه شوند بدون تردید نمی توان انتظار موفقیت برای آن مجموعه داشت. آن چیزی که ابتهاج به اندازه کافی مورد توجه قرار نداده بود، این است که مساله شایسته سالاری و به گزینی افراد و پیشگیری از فساد مالی پدیده ای یک بعدی نیست و به تعبیر امروزی مستلزم برنامه ریزی نظام وار برای اصلاح ماتریس نهادی است چراکه در غیاب چنین برنامه ای گرچه پرداخت حقوق بالاتر به معاونان و کارکنان سازمان برنامه با هدف پیشگیری از فساد دنبال می شود اما وقتی ماتریس نهادی معیوب است همین مساله پرداخت بالاتر خود تبدیل به یک انگیزش جدید برای همه گروه های ذی نفع می شود که بستگان و نزدیکان و دست نشاندگان خود را با اعمال نفوذ به استخدام جایی درآورند که هم توانایی و قدرت بیشتری برای توزیع رانت در آن متمرکز است و هم حقوق بهتری پرداخت می کند.

محمد یگانه که او هم از رجال مطرح و موثر اقتصادی دوره پهلوی بوده و به فساد مالی هم اشتهار نداشته در خاطرات خود توضیح می دهد وقتی شاه با اصرار از او خواست که مسوولیت کارشناسی ارشد بانک جهانی را رها کرده و به ایران بیاید به او اطمینان داده بود که اگرمسوولیت اقتصادی در کشور بپذیرد شخص شاه به طور کامل از او حمایت خواهد کرد؛ اما وقتی نخستین شوک نفتی پدیدار شد و رانت جویی در اقتصاد سیاسی ایران به حد بی سابقه ای افزایش یافت یگانه در خاطرات خود می نویسد که شاه روزی او را که مسوولیت ریاست سازمان برنامه را داشت صدا کرده و به صراحت مورد خطاب قرار می دهد که شدت شکایت ها و سعایت ها از او و کارکنان سازمان برنامه به حدی رسیده است که حتی شخص شاه نیز از ادامه حمایت ها از او و دستگاه برنامه ریزی کشور اظهار عجز می کند. بنابراین، پیچیدگی های ماتریس نهادی اگر به اندازه کافی در تجربه جدید مورد توجه قرار نگیرد باید بدانیم که مساله قفل شدگی به تاریخ و وابستگی به مسیر طی شده، موضوعی به غایت جدی و ریشه دار است و پس از مدتی مجددا ملاحظه خواهیم کرد که آش همان آش و کاسه هم، همان کاسه است.

در این زمینه کافی است توجه داشته باشیم که در یک ساختار نهادی غیرمبتنی بر شایسته گزینی و به وسعت و شدت مستعد فساد طول عمر روسای سازمان برنامه هم شاخص جالبی است. از این نظر که برنامه ریزی توسعه در ذات خود یک مساله بلندمدت است و اگر اطمینان های بلندمدت وجود نداشته باشد باید برای این سوال پاسخ درخوری داشته باشیم که ذات نایافته از هستی بخش کی تواند که شود هستی بخش؟! بدون تردید پاسخ به این سوال نیز به صورت وسیع ذهن پاسخ دهنده را به سمت ساختار نهادی معیوب هدایت می کند، ولی بدون تردید یک وجه بسیار مهم ماجرا طول عمر مدیریت روسای سازمان برنامه است. شواهد موجود نشان می دهد که این مساله خطیر و حساس از همان آغازین روزهای شکل گیری سازمان برنامه به صورت جدی موضوعیت داشته به طوری که ریاست اولین رییس سازمان برنامه یعنی دکتر تقی نصر کمتر از سه ماه و نیم دوام داشته است و در یک نگرش کلی در دوره 30ساله 1328 تا 1357 سازمان برنامه 17 رییس به خود دیده است یعنی جایی که باید روح ثبات و دورنگری را به کل سیستم بدمد طول عمر متوسط روسایش کمتر از دو سال بوده است. جالب آنکه در دوره بالغ بر 30ساله 1357 تا 1389 نیز در مجموع گرچه سازمان برنامه 13 رییس به خود دیده است اما اگر یک جزو اختلال که خلاف قاعده رفتار کرده و به تنهایی 11 سال ریاستش بر آن سازمان ادامه یافته است را نادیده بگیریم ملاحظه می شود که اینجا هم طی 21 سال سازمان برنامه 12 رییس به خود دیده است. به عبارت دیگر، سنت تاریخی عمر متوسط کمتر از دو سال به طور جدی موضوعیت خود را حفظ کرده گرچه با لحاظ کردن آن جزو اختلال فی الجمله می توان پذیرفت که بهبود بسیار اندکی نسبت به دوره مشابه قبلی قابل مشاهده است. بنابراین ملاحظه می شود که سایه سنگین ماتریس نهادی و عوامل بیرون از خود سازمان برنامه تا چه اندازه برای این مجموعه می تواند سرنوشت ساز باشد؛ عواملی که عمدتا بر محور فضای رانتی عمل می کنند.

حسین رضوی و فیروز وکیل که هر دو دوران هایی را به عنوان کارشناس در سازمان برنامه قبل و بعد از انقلاب سپری کرده اند در کتاب ارزشمند «محیط سیاسی برنامه ریزی اقتصادی در ایران» از جمله نکاتی را که برجسته کرده اند حساسیت های نسبتا شدیدتری است که به نقدهای اقتصاددانان وجود داشته و به جای آنکه نقدها مورد توجه قرار گیرد، این اقتصاددانان منتقد و مستقل بوده اند که آماج اتهام ها و بی مهری ها قرار می گرفتند. این دو در کتاب خود به ویژه در صفحه 96 آن کتاب می نویسند که مساله فقط این نبود که برای نقدها و به ویژه نقدهای اقتصاددانان پشیزی ارزش قایل نمی شدند بلکه از این هم فراتر رفته و آنها را متهم می کردند که با حرف هایشان بذر بدبینی می پاشند و به احتیاط های بی جا توصیه می کنند و بنابراین باعث تباهی آرزوهای بزرگ می شوند.

در کتاب «برنامه ریزی و قدرت در ایران: ابتهاج و توسعه اقتصادی تحت حکومت شاه» از قول تورن برگ رییس شرکت مشاوره ماورای بحار که اولین برنامه هفت ساله توسعه را برای ایران طراحی کردند به صراحت می نویسد با وجود آن همه تدابیر و تمهیدات برای استقلال سازمان برنامه با گذشت یکی، دو سال با قاطعیت می توان گفت که امروز سازمان برنامه مطلقا تحت سلطه گروه های سیاسی و تعدی افراد و گروه ها قرار دارد و دیگر هیچ تمایز خاصی میان سازمان برنامه و هر سازمان دولتی دیگر مشاهده نمی شود. این خیلی جالب است که بالدوین که او هم در زمره برجسته ترین کارشناسان خارجی مشارکت کننده در امر برنامه ریزی توسعه در ایران بوده در صفحه 34 کتاب ارزشمند «برنامه ریزی و توسعه در ایران» فریاد شکوه بلند کرده است که فساد و رقابت بر سر رانت بیداد می کند و هرگونه مقاومتی را در هم می شکند و محور اصلی آن هم مداخلات سیاسی است. او اضافه می کند که مشکل دیگر نظام برنامه ریزی آن است که شاه خود را وامدار کسانی می دانست که در برابر مصدق از او حمایت کرده بودند بنابراین قدرت مقاومت در برابر تقاضاها و امتیازخواهی های آنها به کلی از شاه سلب شده بود.

همان گونه که ملاحظه می شود یک سر ماجرای امکان پذیری داشتن انتظار واقع بینانه از موفقیت سازمان برنامه به اصلاحات بنیادی در ماتریس نهادی و به ویژه کارآمدسازی و رقابتی کردن بازار سیاست مربوط می شود و تنها پس از آنکه حداقل شرایط مناسب در این زمینه ها فراهم باشد، می توان انتظار داشت که شکل گیری یا بازآفرینی سازمان برنامه بتواند نقش موثری در جریان توسعه ملی ایفا کند و تنها پس از تمهید این مقدمات حداقلی است که بحث های فنی درباره اصول و مبانی جهت گیری های سازمان برنامه ریزی موضوعیت می یابد.

تولید محوری، ارتقای فناوری و توسعه: برخی جهت گیری های پیشنهادی

از آنجا که از یک سو سال جاری به عنوان سال تولید ملی نام گرفته و از طرف دیگر زمزمه هایی برای احیای سازمان برنامه ریزی به گوش می رسد، از میان طیف متنوع و گسترده ملاحظات فنی تخصصی درباره جهت گیری های چنین سازمانی فقط به یک جنبه مهم و سرنوشت ساز آن اشاره ای می شود، باشد که گو ش هایی برای شنیدن و اراده هایی برای پیگیری جدی مشاهده شود.

اقتصاددانان نهادگرا طراحی یک نظام کارآمد حقوق مالکیت و یک ساختار نهادی کاهنده هزینه های مبادله را امری زیربنایی برای اولویت گذاری مدیریت توسعه به شمار می آورند اما در عین حال روی این مساله نیز تاکید ویژه دارند که مساله حقوق مالکیت برای بنگاه های تولیدی به دلایل گوناگون حیاتی تر است. بنابراین، اگر بنا بر آن باشد که فکری بنیادی برای بنیه تولیدی آسیب دیده کشور اندیشیده شود به نظر می رسد که یک تحول بنیادی باید در جهت گیری های سازمان برنامه ریزی احتمالا احیاشده رخ دهد. در این تحول بنیادی اصلاح زیربنایی ساختار نهادی از طریق کارآمدسازی امنیت حقوق مالکیت، نظام های پاداش دهی اقتصادی – اجتماعی و سازه های ذهنی مروج سوداگری و رانت جویی در مرکز اصلی اولویت ها قرار دارد و پس از آن از دیدگاه الگوی نظری مورد نظر، بازنگری بنیادی درباره نهادهای فناوری و ظرفیت های سازمانی رو به اضمحلال کشور در بنگاه های تولیدی اولویت های بعدی را شامل می شود اما باید توجه داشته باشیم که مساله حقوق مالکیت به ویژه برای بنگاه های تولیدی امری خطیر و سرنوشت ساز است که باید با همه جزییات و پیچیدگی ها هم درک و هم به خوبی آموزش داده شود تا بتوان امیدی به نجات تولید داشت. در ادبیات موضوع گفته می شود که اهمیت به مراتب چشمگیرتر حقوق مالکیت برای بنگاه های تولیدی سه دلیل عمده دارد که به ترتیب به عنوان های هزینه های از دست رفته در بنگاه های تولیدی (sunk costs) تخصصی شدن دارایی ها و بالاخره پیچیدگی بسیار زیادتر مبادله در فعالیت های صنعتی در مقایسه با فعالیت های سوداگرانه و دلالی است.

این بحث ها در کشورهایی مطرح شده که ماتریس نهادی در ذات خود اساسا تولیدمحور است اما آنها با شرح و بسط مولفه های سه گانه پیش گفته توضیح می دهند که چرا باید به مساله حقوق مالکیت در بنگاه های تولیدی توجه بیشتری کرد. اگر این بحث بخواهد در کشوری مانند ایران مطرح شود که در آن ناامنی حقوق مالکیت را برای بخش خصوصی مولد پدید آورده و نظام پاداش دهی در کنار سخت ترین کنترل هایی که به تولیدکنندگان تحمیل می کند کمترین پاداش ها را به مولد ها می دهد و بیشترین شیرینی ها را در فعالیت های سوداگرانه و دلالی تعبیه کرده است یکی از مهم ترین معضلات تولیدکنندگان این است که در کنار همه مشکلات بر فناوری ها و ماشین آلات به غایت کهنه و فرسوده ای تکیه دارند و بنابراین ساختار انگیزشی تعبیه شده در حقوق مالکیت برای آنها فوق العاده سرنوشت سازتر خواهد بود. بنابراین محور قرار دادن نهادهای فناوری و بسترسازی برای ارتقای بنیه تولید ملی یکی دیگر از مسایل زیربنایی و سرنوشت سازی است که باید مورد توجه جدی قرار گیرد. امروز با اطمینان می توان گفت نهادهای پشتیبان ارتقای کیفیت تولید و بالندگی فناوری در بدترین شرایط به سر می برند به طوری که در گزارش رسمی فرهنگستان جمهوری اسلامی نیز به صراحت اظهار شده که با وجود انتشار 13 هزار مقاله ISI از سوی ایرانیان در یک سال، حداکثر پنج تای آنها به Patent تبدیل شده است. بنابراین دوگانگی ساختاری مهمی که از ناحیه غفلت از نهادهای فناوری میان حوزه علم و حوزه تولید شکل گرفته و مرتبا با طول و عرض فزاینده خود را بازسازی می کند، باید با دقت بیشتری مورد توجه قرار گیرد.

با کمال تاسف طی سال های گذشته کم توجهی در عرصه سیاست گذاری و شتاب زدگی در خرج کردن درآمدهای نفتی و بی اعتنایی بی سابقه به بخش های مولد و بنیه تولید ملی و دامن زدن به تمایلات مصرفی شرایط سخت و خطیری را برای اقتصاد ایران به وجود آورده. بدون تردید فضای تشدید تحریم ها و اوج گیری تنش ها در مناسبات بیرونی نیز به سهم خود بر مشکلات تولیدکنندگان می افزاید اما به شرحی که آمد می توان با فصل الخطاب کردن علم در فرآیندهای تصمیم گیری و تخصیص منابع و التزام نهادمند و نظام وار به قانون و برنامه در اجرا، بسترهای لازم برای برون رفت از شرایط موجود و رهایی از قفل های تاریخی توسعه را فراهم کرد.

*استادیار اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی