60 سال تجربه را تعطیل کردند
مسعود نیلی*: سازمان برنامه و بودجه، انباشتی از 60 سال تجربه اداره کشور در بالاترین سطوح، از بدو تاسیس تا زمان انحلال است. این سازمان طی شش دهه عمر خود، هرچند با افت و خیزها و فراز و نشیب هایی مواجه بوده ، اما بدون تردید، همواره در فرآیند تصمیمات مهم و در شرایط دشوار و ساده حضور داشته است. اینکه تا چه اندازه می توان موفقیت ها و ناکامی های تاریخ 60سال گذشته کشور را به عملکرد این سازمان نسبت داد محل بحث فراوان است.
واقعیت این است که در مورد نقش و کارکرد سازمان برنامه و بودجه، نه تنها در میان عامه مردم، بلکه حتی در میان تحصیل کردگان و اهل فکر و اندیشه نیز آگاهی کمی وجود دارد. سوالاتی از قبیل اینکه، میان سازمان برنامه و بودجه و تصمیم گیرندگان اصلی سیاسی کشور چه رابطه ای برقرار بوده و تصمیمات اقتصادی- اجتماعی و فرهنگی تا چه اندازه تاثیرپذیر از ایفای نقش این سازمان بوده و به عبارت دیگر، نقش این سازمان، در جهت دهی به تصمیمات و سیاست ها چه بوده، از موضوعات مهمی است که شاید اکثر افراد تنها جواب هایی کلیشه ای برای آن داشته باشند. داشتن پاسخ دقیق و مستند به سوالات ذکر شده، نه تنها دانش ما را نسبت به فرآیندهای مهم اداره کشور در گذشته افزایش می دهد، بلکه کمک می کند تا به تفاوت های شیوه تصمیم گیری در سال های اخیر، در خلأ کارکرد متعارف این سازمان، در مقایسه با گذشته پی ببریم. علاوه بر آن، پاسخ سوالات ذکرشده، بر بیم ها و امیدهای آینده کشور در حالت های مختلف وجود یا نبود این سازمان تاثیر می گذارد.
از آنجا که سازمان برنامه و بودجه، از معدود نهادهای اداری محسوب می شود که در مقایسه با دیگر سازمان های دولتی، ارتباطی حداقلی با جامعه داشته، به ندرت فرصتی فراهم می شود تا در مورد کارکرد آن، در سطح افکار عمومی بحثی در بگیرد. اما از آنجا که ظرف سال های اخیر، میان انحلال سازمان و نابسامانی های مختلفی که در عرصه سیاست گذاری بروز کرده، حداقل نوعی همبستگی مشاهده می شود، می توان با تحلیل هایی عمیق تر به این موضوع پرداخت که آیا همبستگی مشاهده شده از نوع رابطه علی است به این معنی که ایفای نقش موثر سازمان می توانسته نابسامانی های موجود را بکاهد یا نه.
وسعت و تنوع مباحث مطرح شده، بسیار فراتر از مجال یک مقاله در اندازه متعارف در روزنامه است و طبیعتا در این قالب، نمی توان متناسب با درجه اهمیت موضوع به آن پرداخت. بنابراین به ناچار موضوع را به بخشی از تاریخ، یعنی سال های 1333 تا پیروزی انقلاب اسلامی و رابطه سازمان با راس هرم تصمیم گیری، یعنی شاه و هیات دولت و آن هم در زمینه هایی خاص، مانند تعارض میان نظامی گری و توسعه اقتصادی، تعارض میان بلندپروازی های سیاسیون و محدودیت منابع، درجه اتکای بالاترین مقام کشور به مباحث کارشناسی در سازمان و بالاخره موضوع تغییر مبنای تاریخ کشور از هجری شمسی به شاهنشاهی محدود می کنیم. نوشته حاضر به ناچار موجز است و این ایجاز می تواند وقفه هایی را در حصول به جمع بندی ایجاد کند که در این مجال اجتناب ناپذیر خواهد بود.
تمرکز بر تاریخ سازمان برنامه و بودجه (البته به صورت گذرا) در دوره سال های قبل از پیروزی انقلاب اسلامی، علاوه بر مواردی که ذکر شد، از این بابت نیز حایز اهمیت است که می تواند دریچه ای را به منظری بگشاید که در آن، به سوالاتی از این قبیل جواب داده شود که تا چه اندازه برخی عملکردهای اقتصادی- اجتماعی کشور، از قبیل صنعت ناکارا و کم عمق، تخلیه روستاها و کشاورزی با بهره وری پایین، تعمیق وابستگی به نفت و واردات، کسری بودجه زیاد، تورم بالا و توزیع نابرابر درآمد، در دوره مورد بررسی، حاصل استراتژی هایی بوده که در سازمان برنامه و بودجه تدوین می شده و مقامات سیاسی آنها را اجرا می کرده اند؛ فرضیه ای که شاید به اندازه ای بدیهی تلقی می شد که با پیروزی انقلاب اسلامی، این سازمان، پس از نهادهای امنیتی و سیاسی، در راس نهادهایی قرار گرفت که تعطیل کردن آن ضروری تشخیص داده می شد. نوشته حاضر در ابتدا، برخی رویدادها درباره رابطه میان سازمان و شاه و هیات دولت را مورد توجه قرار می دهد و در ادامه به تحلیل رویدادها پرداخته و چرایی بروز آنها را به بحث می گذارد و نهایتا به نتیجه گیری و جمع بندی می پردازد.
هرچند مبنای تاریخی تشکیل سازمان برنامه و بودجه را می توان سال 1327 قلمداد کرد، اما هم به لحاظ شرایط اقتصادی و مالی کشور و هم از نظر کیفیت مدیریتی، شروع دوره کارکرد موثر سازمان را می توان سال 1333 یعنی شروع دوره مسوولیت ابتهاج در نظر گرفت. پیگیری های تاریخی مکرر ابتهاج برای تهیه برنامه در سال های قبل از آن و آشنایی او با رضا شاه و سوابق مسوولیت های داخلی و خارجی، از او شخصیتی با برخورداری از پشتیبانی بسیار قوی سیاسی مستقیم شاه برای سازمانی ساخته بود که کارکردی فرادولتی داشت و بخش بزرگی از درآمدهای نفت را مستقیما و بدون هرگونه هماهنگی با دولت سرمایه گذاری می کرد. تنها نقطه کسب تکلیف و اجازه، جلسات هفتگی ابتهاج با شاه بود که در آنجا تصمیمات اصلی گرفته می شد. حمایت بی قید و شرط سیاسی در کنار منابعی در حدود 50 درصد درآمدهای نفتی که به سرمایه گذاری از طریق سازمان اختصاص پیدا می کرد، این دستگاه را بی نیاز از هرگونه هماهنگی با هر مرکز دیگری کرده بود. در مقابل، دولت و نخست وزیر از اینکه سازمانی درست شده که به نوعی دولت در دولت است ناراضی بودند و البته این نارضایتی را نمی توانستند آشکارا ابراز کنند. ورود سازمان به عرصه تولید و سرمایه گذاری در کشوری که نیازهای فراوان به توسعه داشت باعث شد که به تدریج توسعه اقتصادی به مهم ترین اولویت آن برای تخصیص منابع تبدیل شود و همین، نقطه شروعی بود برای شکل گیری زاویه ای هر چند کوچک، میان سازمان برنامه و مهم ترین پشتیبان آن، یعنی شاه که برایش توسعه نظامی در راس اولویت ها قرار داشت. این اولویت البته به درجاتی هم برآمده از احساس عدم امنیت رژیم سیاسی در سال های اول دهه 30 بود.
شکاف میان شاه و سازمان در زمانی سر باز کرد و برای ادامه کار ابتهاج تعیین کننده شد که رییس ستاد مشترک ارتش آمریکا به همراه معاون وزارت امور خارجه آمریکا به ایران سفر کرد و در مجموعه ملاقات هایی که داشت، جلسه ای را هم با ابتهاج و معاونانش در سازمان برگزار کرد. ابتهاج در آن جلسه، در کمال تعجب و ناباوری مسوولان آمریکایی و دیگران، موضعی کاملا مغایر با شاه اتخاذ کرد و با عصبانیت و هیجان، تاکید کرد که آنچه ایران الان به آن احتیاج دارد توسعه نظامی نیست و نیاز مبرم کشور توسعه اقتصادی است! به فاصله چند روز از آن جلسه، ظاهرا براساس هماهنگی های به عمل آمده با شاه، نخست وزیر وقت، یعنی دکتر اقبال، ماده واحده ای را تنظیم کرد که براساس آن، سازمان برنامه به لحاظ جایگاه تشکیلاتی، به یکباره از حوزه تحت مدیریت مستقیم شاه به حوزه نخست وزیری منتقل می شد و حتی در آن ذکر شده بود که مدیرعامل سازمان می تواند تحت نظر کسی که نخست وزیر تعیین می کند نیز مدیریت شود! ابتهاج که با حمایت سیاسی بسیار بالا کار را شروع کرده بود، پس از حدود چهار سال به گونه ای از سازمان رفت که به گفته خودش خطاب به خداداد فرمانفرمایان گفت: «من که تا به حال سه بار استعفا داده ام، چرا مرا مثل سگ بیرون می کنند.»(1) تیمسار ضرغام وزیر دارایی نیز در این باره به دکتر اقبال پیشنهاد می کند: «اجازه بدهید خودم با دو، سه سرباز بروم از آنجا بیرونش کنم.»(2)
به عنوان موردی دیگر، در زمان برنامه سوم، سازمان محتوای برنامه را عمدتا اجتماعی، با تاکید بر توسعه روستایی و کشاورزی و با رویکردی مشارکت جویانه تنظیم کرده بود.(3) از نظر سازمان هم در جهت نزدیک تر شدن به دولت تصمیم گرفته شد که به تدریج، امور اجرایی به دستگاه های دولتی منتقل شوند و در مقابل، سازمان به سمت تجمیع امر بودجه ریزی در زیر مجموعه خود حرکت کند. جلسه ای در سازمان ترتیب داده می شود تا در حضور شاه، برنامه توضیح داده شود. در این جلسه، معاون سازمان (خداداد فرمانفرمایان)، به عنوان مسوول برنامه ریزی، محتوای برنامه را به طور خلاصه تشریح می کند و اهداف و سیاست های مهم آن را توضیح می دهد. پس از پایان صحبت او، شاه کاملا مستقل از توضیحات ارایه شده، درباره ضرورت تقویت نظامی ایران و اهمیت اینکه کشور قدرت برتر نظامی منطقه باشد صحبت می کند. مجیدی در خاطرات خود می گوید: «اعلیحضرت یک گردش 180 درجه ای کردند و روی نیازهای دفاعی مملکت، موقعیت ایران در ناحیه خاورمیانه و... و اینکه اول باید مملکت حفظ بشود، اول باید نیروی دفاعی تقویت بشود و آن وقت است که ما می توانیم به سایر مسایل برسیم، صحبت کردند.»(4)
در جایی دیگر می گوید: «از یک طرف تصمیم گیر اصلی اعلیحضرت بودند...... ...... ...... . برنامه سوم را برنامه خودشان نمی دانستند.»(5) کمتر از شش ماه پس از نهایی شدن برنامه سوم، شاه به طور مستقیم و بدون هرگونه هماهنگی با سازمان، اصول شش گانه انقلاب سفید را اعلام کرد. اصولی که هیچ کدام از آنها در برنامه پیش بینی نشده و منبعی برای آنها در نظر گرفته نشده بود. طبیعتا، چنین تصمیمی می توانست با ارجاع به سازمان و منظور کردن آن در برنامه اتخاذ شود.
در طول سال های برنامه چهارم، به طور مکرر مواردی پیش می آمد که شاه مراتب نارضایتی خود را از سازمان، نه به لحاظ توان کارشناسی و علمی بلکه از نظر فکری و نوع رویکرد، علنا ابراز می کرد. جملاتی از قبیل اینکه عده ای کمونیست در سازمان هستند که مخالف توسعه کشورند یا در موقع تصمیم گیری برای ایجاد ذوب آهن که سازمان صریحا نظر مخالف خود را اعلام کرد و شاه سازمان را به دلیل ضعف وطن پرستی! مورد نکوهش قرار داد، مثال هایی از این دست محسوب می شوند.
تهیه برنامه پنجم عمرانی و سرنوشت این برنامه، یکی دیگر از موارد بارز تعارض میان بخش کارشناسی و مدیریت سیاسی کشور است. برنامه پنجم از نظر کیفیت و محتوی و مقدماتی که برای آن فراهم شد، با فاصله ای زیاد نسبت به برنامه های قبلی در جایگاهی برتر قرار می گرفت. سازمان برنامه، در حد دانش موجود در آن زمان، تلاش خود را مصروف کرده بود که برنامه ای جامع تهیه کند و نقش بخش خصوصی را نیز در آن در کنار بخش دولتی به طور جدی مورد توجه قرار دهد. برای توضیح و ارایه برنامه، جلسه ای در تخت جمشید ترتیب داده می شود تا مسوولان کمیته های برنامه ریزی محتوای برنامه را برای شاه توضیح دهند. این جلسه که مقدمات زیادی برای آن تدارک دیده شده بود، پس از دو روز با جمله ای که شاه در ابراز نارضایتی از جلسه بیان می کند به هم می ریزد و حاصل آن برکناری فرمانفرمایان از ریاست سازمان است. پس از آن، سازمان مجددا در معرض تحول تشکیلاتی در مسیر تنزل قرار می گیرد و هویدا از قول شاه نقل می کند که باید 500 نفر از کادر سازمان کم کنیم و به وزارتخانه ها بفرستیم! مجیدی می گوید: «احساس این بود که در سازمان برنامه یک نوع دید نسبت به اقتصاد مملکت و آینده آن وجود دارد، در حالی که اعلیحضرت یک دید دیگری داشتند.»(6)
با رسیدن نسیم افزایش بهای نفت به مشام سیاستمداران، اصلاحیه برنامه پنجم در دستور کار قرار می گیرد و منابع 20 میلیارد دلاری نسخه اولیه برنامه به صد میلیارد دلار افزایش پیدا می کند! و نه تنها طرح های کاملا مقدماتی، بلکه حتی ایده هایی که در ذهن هر مدیری بود به راحتی در برنامه قرار می گیرد. مجیدی در خاطرات خود می گوید: برای ما اولویت این بود که منابع اضافه شده به مواردی از قبیل فاضلاب شهرها و پروژه های در مقیاس کوچک و متوسط پرداخته شود، در حالی که اولویت های شاه انجام طرح های بزرگی بود که نوعا مطالعات آنها انجام نشده بود؛ طرح هایی مانند نیروگاه برق اتمی، برقی کردن راه آهن، دو برابر کردن ظرفیت ذوب آهن، طرح های بزرگ گاز و پتروشیمی، ایجاد بزرگراه خرمشهر- تهران و... (از خاطرات مجیدی)(7)
موارد بسیار دیگری را می توان ذکر کرد که با وجود تنوع زیاد، از وجه اشتراک تعارض سازمان با بخش سیاسی کشور برخوردارند. در اینجا تنها به ذکر یک مورد دیگر که دارای اهمیت است بسنده می کنم. مجیدی نقل می کند که از سازمان در مورد تغییر مبنای تاریخ کشور از هجری شمسی به شاهنشاهی اظهارنظر خواستند. متعاقب این دستور او از شاهرخ مسکوب به عنوان یک چهره فرهنگی می خواهد که در این مورد اظهارنظر کند. او نیز گزارشی تهیه می کند و با ذکر دلایل متعدد فرهنگی، تاریخی، ملی و مذهبی با انجام این کار مخالفت می کند. جلسه ای در نخست وزیری در حضور جمشید آموزگار و هدایتی وزیر مشاور، برای بررسی موضوع تشکیل می شود. مجیدی می گوید هدایتی با من تماس گرفت و گفت آیا شما در جریان هستید که نماینده شما در جلسه در مخالفت با تغییر مبنای تاریخ موضع گرفته است؟ گفتم بله من گزارش ایشان را به طور کامل خوانده و با آن موافقم. گفت مگر نمی دانید که این طرح قبلا به تصویب شاهنشاه رسیده؟(8)گفتم چون شما نظر خواستید ما بررسی کردیم اگر نظر نمی خواستید نیازی به تهیه گزارش نبود!
در سطور پیشین، بسیار مختصر و گذرا به مواردی پرداخته شد که هرچند انگشت شمار، اما دارای اهمیت بسیار بودند و همگی تعارضات جدی میان مقامات عالی کشور و سازمان برنامه و بودجه را منعکس می کردند. از موارد معدود ذکرشده می توان نتیجه گرفت که چالش های مربوط به نقش و کارکرد این سازمان محدود به سال های بعد از پیروزی انقلاب اسلامی نبوده و در کل دوره فعالیت آن جریان داشته است. اهمیت درک استمرار این تعارض زیاد است چرا که یک تحلیل و تصور ساده در سال های پس از انقلاب آن بوده که سازمان برنامه و بودجه از اساس سازگار با ارزش های سال های پیشین بنا نهاده شده و علت تعارض آن با مدیران سیاسی طی دو دهه اخیر نیز همین بوده است. در ادامه کمی عمیق تر به چرایی بروز این تعارضات پرداخته می شود.
در یک تحلیل بسیار کلی، حکومت ها روی دو پای سیاست و اقتصاد ایستاده اند. اقتصاد منابع ایجاد و سیاست آن را توزیع می کند. با این دو پا، هم می توان به جلو قدم برداشت، هم به عقب برگشت و هم طوری دو پا را به هم قفل کرد که نتیجه اش تنها درجا زدن باشد. اینکه کدام یک از این حالات اتفاق بیفتد به نحوه تنظیم حرکت این دو پا بستگی دارد.
از خروشچف نقل کرده اند که سیاستمداران همه جا کم و بیش شبیه به هم اند. آنها قول می دهند که پل بسازند حتی اگر رودخانه ای نباشد!(9) سیاستمداران همیشه در پی انجام کارهای بزرگ و زیاد و در زمان کم اند. حال اگر افراد یا نهادهایی باشند که مرتبا محدودیت منابع مالی و قیود اجتناب ناپذیر زمان را به آنها گوشزد کنند، دست و پا گیر قلمداد می شوند و مانع و ترمز توسعه! سیاستمداران، از چهار عمل اصلی، تنها به جمع و ضرب علاقه مندند و از تقسیم و تفریق به دلیل آنکه کم شدن را منعکس می کنند بیزارند. ما به کودکان مان در کلاس اول دبستان می آموزیم که اگر مثلا پنج سیب داشته باشند و سه تای آن را دوستان شان بخورند دیگر پنج سیب ندارند و تنها دو سیب دیگر را می توانند تقسیم کنند: اما یادآوری محاسبه به این سادگی، در سیاست مانع تراشی تلقی می شود. حکومت یک سیستم است و سیستم، خواهی نخواهی عامل کنترل کننده می خواهد. یک بعد از این کنترل، تابع نوع نظام حکومتی است که در اینجا به آن نمی پردازیم. اما همین قدر می توان گفت که در حکومت هایی که قیود کنترل کننده طبیعی مانند پارلمان و احزاب کارکرد واقعی خود را ندارند، قیود مالی بسیار بیشتر در معرض نادیده گرفته شدن قرار می گیرند. نادیده گرفته شدن قیود مالی، یعنی افسارگسیختگی سیاست و این همان نوع راه رفتن به عقب است که می تواند منجر به زمین خوردن شود. قید بودجه مهم ترین و اصلی ترین عامل یادگیری مملکت داری است. اگر این قید موثر نباشد، اسب چموش سیاست خود و آنانی را که سوارش شده اند به زمین خواهد زد. سیاست اگر مقید به اقتصاد نباشد مانند ماشین بی ترمزی می شود که اتفاقا وقتی سرعت می گیرد خطرآفرین می شود.
یک نقش مهم سازمان برنامه و بودجه، آن بوده که می خواسته به عنوان ماشین حساب ساده حکومت که تنها چهار عمل اصلی را انجام می دهد کار کند و ایفای این نقش آنگاه که به تفریق و تقسیم می رسیده، مشکل آفرین می شده است. البته بدیهی است که اداره کشور بسیار پیچیده تر از این محاسبات ساده است. اما شرط لازم برای رسیدن به مراحل پیچیده تر، عبور موفقیت آمیز از این مراحل ساده است. ایفای نقشی که من آن را «حسابداری سیاسی» می نامم، به این معنی که در ازای هر وعده یا خواسته سیاستمدار از او سوال کند که منبع مالی آن کجاست، نیازمند حداقلی از بلوغ یا پاسخگویی است. اگر فشار پاسخگویی وجود نداشته باشد، ایفای نقش حسابداری سیاسی هم بی معنی خواهد بود.
نقش مهم دیگر سازمان برنامه از آنجا ناشی می شود که این سازمان به طور منحصر به فرد، محل تلاقی اطلاعات مهم اقتصادی، مالی، فرهنگی، اجتماعی، سیاسی و بعضا امنیتی بوده است. این حجم از اطلاعات وقتی در نهادی انباشته می شود که از ظرفیت کارشناسی نسبتا مناسبی برخوردار است، خود به خود جمع بندی هایی را نیز در مورد اولویت های تخصیص منابع (بخوانید سیاسی) ایجاد می کند. بنابراین، از این نظر، سازمان برنامه و بودجه از نظر محتوایی (و البته نه ابزاری)، به رقیبی توانمند برای مقامات مافوق خود تبدیل می شود. سازمان براساس اطلاعات و تحلیل های خود به فهرستی از اولویت ها می رسد که در آن، علاوه بر آنکه بایدها و نبایدها مشخص شده اند، درجه اهمیت امور نیز معین شده اند. تفاوت رویکرد در تخصیص منابع، همواره یکی از عوامل اصلی بروز تعارض میان تصمیم گیرندگان سیاسی و سازمان برنامه و بودجه بوده است.
ویژگی سوم سازمان برنامه و بودجه از نظر نوع تعارضاتی که مواجه بوده، به بافت نیروی انسانی آن مربوط می شود. در طول دوره مورد بررسی در این نوشته، تفاوتی فاحش میان سطح تحصیلات مدیران و کارشناسان ارشد سازمان از یک طرف و مدیران سیاسی از طرف دیگر وجود داشته است. مدیران و کارشناسان ارشد سازمان، اکثرا یا تحصیلکرده های آمریکا و اروپا یا کارشناسانی با گرایش های روشنفکری از داخل بوده اند. این ویژگی نیز خود به خود زمینه ساز بروز تعارض و مشکل میان سازمان و سیاستمداران می شده است.
البته مواردی که در اینجا به آنها اشاره شد، لزوما از جامعیت برخوردار نبوده و همه ابعادی را که در مرز سازمان برنامه و بودجه و سیاستمداران قرار می گرفته است پوشش نمی دهند. به عنوان مثال، مطمئنا بخشی از مسایل سازمان با محیط بیرونی آن به ضعف ها و کاستی های کارکرد در امور اجرایی مانند بودجه و امور فنی و برنامه ریزی مربوط می شده است. آنچه در این نوشته بر آن متمرکز شدیم بیشتر به ابعاد «نهادی» مربوط به سازمان برنامه و بودجه می پرداخت و قصد بر آن نبود تا به جنبه های «کارکردی» پرداخته شود.
پی نوشت ها:
1- کتاب توسعه در ایران 1357-1320، ص 207، نشر گام نو
2- توسعه در ایران 1357-1320، ص 207
3- توسعه در ایران 1357-1320، ص 227
4- توسعه در ایران 1357-1320، ص 447
5- توسعه در ایران 1357-1320، ص 451
6- توسعه در ایران 1357-1320، ص 418
7- توسعه در ایران 1357-1320، ص 438
8- توسعه در ایران 1357-1320، ص 450
9- Public Choice, Mueller (2003)
* رئیس سابق دانشکده اقتصاد و مدیریت دانشگاه صنعتی شریف
