نگرانی از افزایش فشار مالیاتی بر بخش شفاف اقتصاد

با ابلاغ بخشنامه بودجه سال 1392 کل کشور توسط ریاست محترم جمهور، نخستین گام اجرائی تدوین بودجه سال آینده کشور برداشته­شد. بودجه مهم­ترین سند ملی سالانه است که پیش­نویس اولیه آن با تلاش و مشارکت گسترده کلیه دستگاه­های اجرائی و با محوریت و مدیریت معاون برنامه­ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور تهیه می­شود. این پیش­نویس اولیه طی یک بررسی چندسطحی در کمیسیون­ها و صحن مجلس شورای اسلامی مورد مداقه قرار می­گیرد و معمولاً با تغییرات و تعدیلات قابل توجه به تصویب نمایندگان می­رسد و چنانچه از سوی شورای نگهبان مغایر با شرع و قانون اساسی تشخیص داده­نشود، برای اجرا به دولت ابلاغ خواهد­شد. اهمیت قانون بودجه از آنجا ناشی می­شود که دخل و خرج سالانه کشور و برنامه کاری که بناست طی سال توسط دولت (و بخش خصوصی با هدایت دولت) به اجرا درآید، در این سند فهرست می­شود.

در این نوشته، نکاتی از بخشنامه بودجه 92 کل کشور مورد کنکاش قرار می­گیرد:

اول- سال 1392 نهمین سال از دوره بیست­ساله سند چشم­انداز جمهوری اسلامی ایران (منتهی به سال 1404) و سومین سال از دوره اجرای قانون برنامه پنجم توسعه (منتهی به سال 1394) است. یادآوری این واقعیت که قریب یک دوم از هریک از این دو بازه زمانی را پشت­سر گذاشته –و به­تعبیری از دست داده­ایم- تذکر بسیار مهم و سودمندی برای کلیه دستگاه­های اجرائی و شرکت­های دولتی است که مخاطبان اصلی این بخشنامه هستند. سند چشم­انداز، میثاق ملی مردم ماست که توسط مقام معظم رهبری ابلاغ شده و نشان­دهنده جایگاهی است که کشور عزیزمان در عرصه­های علمی، اقتصادی در افق چشم­انداز –یعنی فقط دوازده سال دیگر- باید بدان برسد. کسانی با سند چشم­انداز جمهوری اسلامی ایران آشنایی دارند می­دانند که نحوه نگارش این سند به­ شیوه مقایسه­ای است. به­عبارت روشن­تر اهداف تعیین­شده در این سند کمّی نیست و تنها به این مطلب اکتفا شده که ایران اسلامی در افق 1404 باید در عرصه­های مختلف در منطقه آسیای جنوب غربی (شامل کشورهای آسیای میانه و قفقاز، خاورمیانه کوچک و کشورهای همسایه) «اول» باشد.

اهل فن می­دانند که این نحوه هدف­گذاری، به­ویژه در منطقه­ای که در آن، کشورهای کم و بیش مدعی حضور جدی و حرکت پرشتابی دارند، به چه معنی است و چه میزان کار و تلاش و همت و تدبیر و همدلی و وفاق می­طلبد. اگر دستگاه­های اجرائی و شرکت­های دولتی که مواد اولیه بودجه را فراهم می­کنند، معاونت برنامه­ریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری و هیأت وزیران که لایحه بودجه را تصویب می­کنند، و نمایندگان مجلس که با رأی خود آن را به قانون مبدل می­سازند، از توجه دائمی به هدف­گذاری عالی نظام در سند چشم­انداز غفلت کنند و منافع کوتاه­مدت و منطقه­ای یا دستگاهی را بر منافع بلندمدت ملی ترجیح دهند، گناهی نابخشودنی مرتکب خواهندشد و مسیر درخشان تعالی ملی را دچار انحراف خواهندساخت. التزام به اسناد بالادستی سند بودجه از جمله سند چشم انداز و قانون برنامه پنجم شرط لازم برای تدوین یک بودجه کارآمد است هرچند شرط کافی نیست.

دوم- در تدبیر اقتصادی جامعه، دولتمردان حداقل از دو نوع ابزار یا سیاست اقتصادی استفاده می­کنند: سیاست­های پولی و سیاست­های مالی. بودجه ابزار سیاست مالی است. در سند بودجه دو بخش اصلی وجود دارد که کمّ و کیف هریک از آن دو بخش در سرنوشت اقتصادی جامعه تأثیرات جدی دارد. در واقع، سند بودجه در دو بخش مختلف خود به دو سؤال کلیدی جواب می­دهد: سؤال اول این است که دولت در سال مورد نظر چقدر در کل اقتصاد هزینه خواهد کرد و مبالغ مزبور را صرف چه اموری خواهد نمود؟ چقدر و به چه کسانی حقوق خواهد داد؟ چند کیلومتر و در کجا جاده و خط آهن خواهد ساخت؟ چند بیمارستان با چه ابعادی و در چه مناطقی احداث خواهد نمود؟ چقدر به مردم یا تولیدکنندگان یا صادرکنندگان به­صورت نقدی و غیرنقدی یارانه خواهد پرداخت؟. سؤال دوم که به لحاظ رتبه قبل از سؤال نخست مطرح و در سند بودجه به آن جواب داده می­شود این است که دولت مبلغ مورد نیاز برای انجام مخارج موردنظر خود را از کجا تأمین می­کند؟ چقدر از کارمندان، تولیدکنندگان، واردکنندگان، مصرف­کنندگان و مالیات خواهد گرفت؟ چقدر از اموال و دارائی­های دولتی مثل کارخانه­ها و مانند آن را به­فروش خواهد رساند؟ چه بخش از نیاز مالی خود را از طریق فروش نفت تأمین خواهد نمود؟ و. روشن است که کمّ و کیف پاسخگویی قانون بودجه به هریک از این سؤالات، بر روند اقتصادی کشور، بر تولید ملی، بر سطح تورم و بیکاری و در نهایت بر سطح رفاه مردم مؤثر است. در بخشنامه بودجه سال 1392 نکات قابل توجهی وجود دارد که ناظر به دو بخش پیش­گفته و سؤالات قابل طرح در آن دو بخش است. به­عنوان مثال، در رابطه با منابع بودجه تصریح شده­است که «پیش­بینی می­شود در سال آتی اقتصاد جهانی کماکان با رکود نسبی مواجه بوده و لذا قیمت جهانی انرژی نفت افزایش قابل توجهی نحواهدداشت.»

این پیش­بینی به این معنی است که دستگاه­های اجرائی باید در سبد منابع کشور، نقش کم­رنگ­تری برای منابع حاصل از فروش نفت در نظر بگیرند و یک گام به­سوی اقتصاد بدون­ نفت فراپیش نهند. تذکر جدی که در این رابطه باید به همه ارکان بودجه ریزی کشور (دستگاه­ها، معاونت برنامه­ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور، هیأت وزیران، کمیسیون تلفیق و نمایندگان مجلس شورای اسلامی) داد این است که این جمله ترجیع­بند همه بخش­نامه­های بودجه در سال­های گذشته نیز بوده­است. سال­هاست که مسؤولان به تبعیت از رهبر معظم انقلاب، سودای اقتصاد بدون نفت را دارند و بر ضرورت آن به­درستی پای می­فشرند. اما با کمال تأسف علی­رغم همه این بخشنامه­ها و گفته­ها، در عمل، حرکت بسیار کندی در مسیر رهایی اقتصادمان از نفت داشته­ایم. نگاهی به بودجه­های سنواتی نشان می­دهد که سهم درآمدهای نفتی از بودجه عمومی دولت نه تنها کم نشده، بلکه روند افزایشی نیز داشته­است.

اگر قرار باشد نفت را منبع اصلی درآمدی کشور ندانیم و نقشی را که بیگانگان سال­هاست در اقتصاد جهانی و در نظام مرکز-پیرامون برای ما تعریف کرده­اند –یعنی فروشنده نفت خام- با عزم و اتحاد ملی بازتعریف کنیم، ناچاریم بر منبع بدیل نفت یعنی مالیات تکیه کنیم. این رویکرد در بخشنامه بودجه 92 به­درستی اتخاذ شده­است: «ارتقاء ظرفیت و کوشش مالیاتی برای افزایش سهم درآمدهای مالیاتی از محل منابع بودجه با افزایش پایه­های مالیاتی، ایجاد پایگاه مؤدیان مالیاتی و شفاف­سازی مبادلات اقتصادی.». هشدار جدی که در این رابطه باید به دولت محترم داد این است که تأکید بر مالیات­ستانی بیشتر راهبرد مهم و حساسی است که معمولاً توسط کارگزاران دولتی به­درستی فهم نمی­شود و به­دلیل همین درک سطحی و نادرست از مقوله مالیات، آثار نامطلوب و گاه، صدمات مهلکی به اقتصاد تحمیل می­گردد. ضابطه مالیات­ستانی این است که تلاش برای افزایش درآمدهای مالیاتی تحت هیچ شرایطی نباید به تولید ملی ضربه بزند. مهندسی پایه و ضرائب مالیاتی باید به­گونه­ای باشد که انگیزه تولیدکنندگان برای تولید بهتر و بیشتر تقویت شود. بیان دقیق این مطلب این است که دولت­ها باید به بخش تولیدی جامعه به­مثابه یک منبع پایدار و بلندمدت برای اخذ مالیات و کسب درآمد بنگرند نه به­مثابه یک منبع کوتاه­مدت و زودگذر. مطالعات نظری و تجربی اقتصاددانان نشان داده­است که دولت­هایی که برای مالیات­گیری از بنگاه­های تولیدی بی­تاب و عجول هستند، اقتصاد کشورشان را از یک منبع پایدار درآمدی محروم می­کنند. مالیات­گیری اولاً و بالذات مطلوب تولیدکننده نیست و اثر انگیزشی آن در حفظ و توسعه سطح تولید، منفی است. غفلت از این نکته کلیدی و تحمیل فشار مالیاتی بیشتر بر تولیدکنندگان به­بهانه رهاساختن اقتصاد از نفت، اگر با درایت و تدبیر همراه نباشد، آسیب جدی به کشور وارد خواهدساخت.

واقعیت این است که دستگاه مالیاتی کشور، در بسط عدالت مالیاتی توفیق چندانی نداشته­است. همه می­دانیم که در اقتصاد ایران بسیارند صاحبان درآمدهای سنگین و میلیاردی که خود را از چتر پوشش مالیاتی خارج نگه­داشته­اند. مشکل کار ضعف قانون باشد یا ضعف مجری، نتیجه فرقی نمی­کند. بدترین شیوه مالیات­گیری آن است که دولت عجز خود را از شناسایی و مالیات­ستانی از بخش پنهان­کار و خاکستری اقتصاد با تحمیل فشار بیشتر بر بخش شفاف و صادق اقتصاد و اخذ مالیات بیشتر از آنان جبران کند. البته به­نظر می­رسد در تهیه بخشنامه بودجه 92 به این امر توجه شده است. تأکید بر راهبرد «شفاف­سازی» در بند 1-2-1 بخشنامه حاکی از همین امر است. امیدواریم دستگاه­های ذی­ربط، در عمل به این راهبرد مهم ملتزم بمانند.

سوم- پس از ابلاغ سیاست­های کلی اجرای اصل 44 قانون اساسی، حرکت در جهت مردمی­کردن اقتصاد به روح حاکم بر اقتصاد کشور –حداقل در حوزه تقنین- مبدل شده­است. بودجه نقشه راه یک­ساله اقتصاد کشور است و الزاماً باید بر سیاست­های کلی نظام استوار باشد. اگرچه رئیس جمهور محترم در در بند 2-1 بخشنامه، «بهبود فضای کسب و کار، افزایش رقابت و حمایت از حضور فعال بخش غیر دولتی» را به­عنوان یکی از مهم­ترین راهبردهای تدوین بودجه 92 معرفی کرده­اند، اما باید به این واقعیت تلخ اذعان کرد که مشی عملی دولت در سال­های گذشته چندان موافق این راهبرد نبوده­است. بی­توجهی عملی دولت و شخص رئیس جمهور به «قانون بهبود مستمر فضای کسب و کار» که در پایان دوره هشتم مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید و سقوط رتبه کشورمان در شاخص فضای کسب و کار به عدد 144 (که بدترین رتبه کسب­شده توسط ایران است)، برخی از قرائنی هستند که می­توان به­استناد آن­ها به دولت محترم در این زمینه هشدار داد. بدون تردید، اگر بودجه 92 بدون التزام عملی دولت و مجلس به مقوله بهبود فضای کسب و کار به­عنوان پیش­شرط مردمی­کردن اقتصاد -که از مؤلفه­های مهم اقتصاد مقاومتی است- تصویب و اجرا شود، قطعاً نخواهدتوانست در شرایط استمرار تحریم­ها، حرکت اقتصاد ایران را در مسیر توسعه بلندمدت آن تضمین کند.

در مجموع، راهبردهای مطرح­شده توسط رئیس­جمهور محترم در بخشنامه بودجه 92، راهبردهای مناسب و قابل قبولی است. اکنون نوبت دستگاه­های اجرائی، هیأت وزیران و مجلس شورای اسلامی است که راهبردهای مزبور را در تهیه و تصویب قانون بودجه رعایت­کنند. مهم­تر از همه، التزام عملی دولت به اجرای بودجه مصوب خواهدبود که علاوه بر تکلیف قانونی، ضرورت تاریخی امروز اقتصاد ایران نیز هست.