نباید برای رفاه راه آزمون و خطا پیش گرفت

روزنامه "بهار" در گفت و گو با عبدالرسول قاسمی استاد دانشگاه بحث هدفمندی یارانه ها را بررسی کرده است:

حسن روحانی قبل و بعد از انتخابات به مردم قول داده بود رسیدگی به معیشت و اوضاع اقتصادی خانوارها را اولویت خود قرار دهد. این روزها اگرچه خبرهای خوش کم نبوده اند اما در این هشت سال آن قدر چشم مردم از وعده های غیرواقعی ترسیده که صبرکردن در برابر وعده های دولت ها برایشان سخت شده است و تا نتیجه وعده ها را بر سر سفره هایشان نبینند دل شان قرص نمی شود. دولت هم انصافا تا به این جای کار خوب پیش آمده اما برای پیشبرد اهداف اقتصادی و سیاسی اش به پشتیبانی و اعتماد عمومی بیشتری نیاز دارد، به ویژه در اجرای مراحل و فازهای بعدی طرح هدفمندی یارانه ها. به همین منظور با دکتر عبدالرسول قاسمی، عضو هیات علمی دانشگاه علامه طباطبایی به گفت وگو نشستم تا از اهداف، مشکلات و بایدها و نبایدهای طرحی بگوید که سه سال است روی مردم فشار مالی و روانی بسیاری را به بار آورده است.

همان طور که از شواهد پیداست اجرای فاز اول طرح هدفمندی یارانه ها باعث به وجود آمدن مشکلات بسیاری در سطح جامعه شده است. چه چیزی باعث شد این طرح به اهداف تعریف شده اش نرسد؟
از آنجا که در متون دینی از انسان به عنوان «جانشین خداوند در زمین» و در ادبیات اقتصادی از او به عنوان «سرمایه انسانی» یاد می شود به ما خاطرنشان می کند برای افزایش رفاه او، نباید راه آزمون و خطا را در پیش گرفت.
قبل از اجرای هر طرحی بررسی تجارب دیگر کشورها و درس آموزی از آن، بدیهی ترین راه برای برنامه ریزی است. اکنون تجربه ای هرچند ناکام از اجرای فاز اول طرح هدفمندی یارانه ها پیش روی ماست. پس گام نخست در هرنوع تصمیم گیری آسیب شناسی فاز اول طرح است. با توجه به بررسی اجمالی فاز اول، ضعف های زیادی در آن دیده می شود برای مثال اولین ضعف «ضعف در تعریف اهداف» است زیرا نخستین گام در اجرای هر طرح، تعریف مشخصی از اهداف است. اهدافی که برای این طرح ذکر شده است شامل عدالت اجتماعی، کاهش مصرف حامل های انر‍ژی، افزایش کارایی در حوزه تولید و کاهش قاچاق سوخت است. با توجه به این اهداف باید دید این طرح در رسیدن به کدام یک از اهداف توفیق داشته است.
در زمینه عدالت اجتماعی هرچند شعار محوری در اجرای این طرح، اجرای عدالت اجتماعی بوده اما سنگ بنای آن را رویکردی متناقض با هدف، تشکیل داده است؛ اعطای یارانه نقدی به تمام اقشار جامعه اعم از فقیر و غنی. بدیهی است با توزیع مبالغ کلانی از یارانه نقدی می توان انتظار داشت اقشار آسیب پذیر نیز از آن برخوردار شوند اما مساوات در پرداخت، عدالت در عمل را بی هویت کرد. البته لازمه اجرای چنین امری، دوری از شتابزدگی و ایجاد تمهیدات لازم است.
در بحث ارتقای کارایی در بخش تولید هم با توجه به رشد اقتصادی منفی در سال های اخیر به راحتی می توان فهمید همراه شدن هدفمندی یارانه ها با تحریم های اقتصادی و فقدان برنامه ریزی برای حمایت موثر از صنایع کشور نه تنها این افزایش کارایی را موجب نشده بلکه بر حجم مشکلات صنایع هم افزوده است. این چالش در بخش کشاورزی هم محسوس است. افزایش هزینه های تولید در کنار ناکارآمدی مدیریت نهاده ها و نامطلوب بودن سیاست های کشاورزی، این بخش را تا سرحد بحران پیش برده است.
درباره کاهش مصرف سوخت هم نگاهی به آمار تراز انرژی کشور نشان می دهد افزایش قیمت حامل های انرژی در کاهش مصرف، موفقیت چندانی نداشته است. البته این موضوع بدیهی ای در علم اقتصاد است زیرا حامل های انرژی جزو کالاهایی هستند که در مطالعات اولیه و در کشورهای مختلف از سمت تقاضا، کم کشش به نظر می آیند. بنابراین انتظار نمی رود تغییرات قیمتی به تنهایی سیاستی کارآمد برای کاهش مصرف حامل های انرژی باشد.
درباره کاهش قاچاق نیز هرچند در ابتدای فاز اول هدفمندی یارانه ها کاهش قیمت بین المللی و قیمت داخلی منجر به کاهش قاچاق سوخت شد اما باتوجه به تورم فزاینده ناشی از اجرای طرح و افزایش قیمت ارز ناکارآمدی این طرح در حوزه کاهش قاچاق هم متبلور شد. هرچند بخش قابل ملاحظه ای از این موفقیت را باید مرهون محدودیت عرضه سوخت در قالب کارت هوشمند سوخت دانست.
اشاره کردید که اولین ضعف طرح، تعریف اهداف آن است، ضعف های دیگر طرح که نادیده گرفته شد و طرح با تمام آن کاستی هایی که داشت به اجرا درآمد، چه بود؟
دومین ضعف، اجرای طرح در بدترین زمان ممکن بود. البته برای چنین طرح عظیمی دولت باید پیش بینی درستی از وضعیت اقتصادی کشور در آینده داشت. تجربه نشان داده اجرای چنین طرحی، پیامدهایی همچون تورم یا کند شدن رشد اقتصادی –حداقل در کوتاه مدت- را در پی داشته است. به همین دلیل اجرای آن در فضای رکود توام با تورم، شکست آن را تضمین کرد.
سومین ضعف، ضعف در حوزه اطلاعات است، اطلاعات را باید جوهره تمامی تصمیمات به ویژه تصمیمات اقتصادی به شمار آورد. این اطلاعات از اولین مرحله مطالعه آغاز می شود و تا پایش نتایج ناشی از اجرای طرح را در برمی گیرد. اطلاعات مربوط به پیش بینی هزینه اجرای طرح یا تاثیر آن بر بخش های مختلف اقتصادی، منابع مالی مورد نیاز، پیش بینی تورم، سازمان مورد نیاز جهت اجرا و پایش نتایج طرح، درآمد و هزینه دهک های مختلف درآمدی و... که تنها مشتی از خروار است.
متاسفانه تاکید بر برداشت های شخصی از اقتصاد و عدم استفاده از توان کارشناسی کشور از آسیب های مهمی است که بر طرح مذکور سایه انداخت.
ضعف چهارم ضعفی است که با عنوان تله درآمدی می توان از آن یاد کرد که با توجه به سهم دولت در اشتغال و تاثیر اجرای فاز اول بر منابع دولت از یک طرف و افزایش هزینه سرسام آور سبد مصرفی خانوارها از طرف دیگر، کارکنان دولت را در دام درآمدی گرفتار کرد و قدرت را از خرید آن ها گرفت. بنابراین اثرات درآمدی اجرای این طرح به ویژه بر کارکنان دولت، چنان بود که پرداخت نقدی یارانه ها نتوانست کاهش صورت گرفته در درآمد واقعی را جبران کند. شاهد این مدعا را باید در تمایل اکثر مردم به بازگشت قیمت های قبلی و بازگرداندن تمام یارانه ها، جست وجو کرد. این دام درآمدی کارکنان، اکنون به تله برنامه ای دولت نیز بدل شده است به طوری که به راحتی نمی توان از پرداخت یارانه های نقدی به دلیل نیاز قشر وسیعی از جامعه طفره رفت و از طرف دیگر با وجود تحریم ها عملا منابع کمیاب دولت فرصتی برای حضور در عرصه تولید و سرمایه گذاری را نخواهند یافت که این خود به تضعیف بیشتر طرف عرضه منجر شده و با ورود به بخش تقاضا، آثار تورمی مضاعفی را بر جای گذاشته است.
پنجمین ضعف به چارچوب اصلاح بر می گردد؛ از ابتدا تاکید بر آزادسازی قیمت حامل های انرژی بیشتر از اصلاح در سایر بخش ها بوده است. شاید دلیل آن را باید در نحوه نگرش دولت به منابع خیالی ناشی از آزادسازی قیمت ها در تامین کسری بودجه، جست وجو کرد. حال آن که ایجاد بستر آزادسازی قیمت ها قبل از اجرای آن، از اهمیت ویژه ای برخوردار است. بهبود فضای کسب و کار و افزایش رقابت پذیری اقتصاد، فراهم کردن زمینه مشارکت گروه های ذی نفع در مراحل مختلف برنامه ریزی و اجرا، اصلاح نظام بانکی، سامان دادن به نظام مالیاتی و البته از همه مهم تر فراهم کردن ساختاری برای رفاه و تامین اجتماعی، مواردی بود که به آن ها توجه زیادی نشد.
از طرف دیگر به زمان بندی اجرای طرح هم دقت نشد. این زمان بندی از دو بعد قابل تامل است؛ یکی زمان آغاز طرح که شرایط آن را قبلا گفتم و دیگری زمان بندی تقدم و تاخر اصلاحات ساختاری در حوزه های مختلف و درنهایت تعیین طول دوره اجرای طرح. ناگفته پیداست در اقتصاد، اصلاح بعضی رفتارهای اقتصادی نیازمند طی روند زمانی خاص خود است. این گفته درباره تطبیق رفتارهای مصرفی مصرف کنندگان با تغییرات قیمت حامل های انرژی به ویژه در بخش های مولد و خدمات، بسیار کلیدی است.
شوک قیمتی بدون حمایت از بنگاه های اقتصادی برای جایگزینی فناوری های ناکارا به جای آن که بهره وری را بهبود بخشد، موتور تولید را خاموش می کند.
و در آخر نحوه اجرای طرح هم خالی از اشکال نبود زیرا اجرای چنین طرح بزرگی، تیمی بزرگ و برنامه ای مدون را می طلبید در حالی که ساده ترین مساله در این حوزه یعنی تامین منابع مالی موردنیاز برای پرداخت یارانه، گاهی به چالشی بزرگ منجر شد.
با این تفاسیر راهبردهایی که دولت یازدهم می تواند برای اصلاح این طرح به کار ببرد را چه می دانید؟ برای این کار دولت از چه ابزارها و سیاست هایی باید استفاده کند؟
در این باره نیز باید از تجربه راه طی شده توسط کشورهای دیگر بهره جست و این گام ها می تواند راهگشا باشد؛ اولین گام تشکیل کارگروهی برای ارزیابی اثرات فاز اول هدفمندی یارانه هاست. قبل از تصمیم گیری برای اجرای فازهای بعدی، نخست باید دید کدام یک از گروه های ذی نفع، منتفع و کدام گروه متضرر شده اند. این ذی نفعان شامل دولت، بنگاه های اقتصادی در بخش های مختلف و خانوارها در سطوح مختلف درآمدی هستند.
مشورت با ذی نفعان برای شناسایی نقاط قوت و ضعف مرحله اول هدفمندی یارانه ها برای تضمین موفقیت های بعدی ضروری است. در این باره تیم اقتصادی باید راهبرد روشنی را برای ایجاد ارتباط تنگاتنگ با ذی نفعان در تمامی مراحل برنامه ریزی و اجرا از یاد نبرد ضمن آن که شفافیت را چاشنی آن کند. تعریف تقدم و تاخر اقدامات همراه با دوره زمانی اجرا باید متناسب با زمان لازم برای واکنش به قیمت ها، دامنه تاثیرگذاری آن و چالش های موجود در هر بخش انجام شود. برای مثال این طرح در برزیل به عنوان یکی از کشورهای موفق در زمینه واقعی کردن قیمت حامل های انرژی، در 10 سال اتفاق افتاد و در گام اول محصولات پتروشیمی، مرحله بعد بنزین و درنهایت گازوییل را شامل شد.
توجه به سیاست های مدیریت تقاضا نیز بسیار مهم است که متاسفانه در کشور ما کمتر به آن توجه شده است. حتی گاهی اوقات نیز این سیاست عملا در راستای کم اثر کردن هدفمندی یارانه ها پیش رفته است. مثال بارز آن را می توان در صنعت خودروسازی جست وجو کرد. ضعف زیرساخت های حمل ونقل و سیاست های ناکارامد افزایش رقابت در اقتصاد از دیگر عواملی است که در این راستا به ناکارایی سیاست ها کمک کرده است.
یکی دیگر از راهبردهای پیشنهادی، سیاست زدایی از سیاست های اقتصادی است. این سیاست زدایی می تواند زمینه را برای استفاده از نظرات متفاوت و گاه مخالف فراهم کرده و هم افزایی مطلوبی برای اجرای موفق طرح فراهم کند.
مسئولیت پذیری و پاسخگویی، کیمیای دنیای برنامه ریزی و سیاست گذاری در کشورهای در حال توسعه است. این مهم می تواند ریسک اتخاذ برنامه های فاقد پشتوانه را کاهش داده و تمایل به استفاده از نظرات کارشناسی را افزایش دهد که خوشبختانه در دولت جدید مورد توجه جدی قرار گرفته است.
به نظر شما در شرایطی که انحصار، نقش موثری در اقتصاد ایفا می کند می توان انتظار داشت اصلاح قیمت ها منجر به کارآمدی در اقتصاد شود؟
یکی از ابزار های موثر برای اثربخشی واقعی شدن قیمت ها در اقتصاد، توجه سیستمی به تمامی ارکان اقتصاد است. توجه یک بعدی به اصلاح قیمت ها نتیجه ای جز وضعیتی که الان اقتصاد ایران به آن گرفتار است در پی نداشته و نخواهد داشت. در این راستا تلاش برای حذف انحصار در اقتصاد و ایجاد فضای رقابتی برای فعالیت و رشد بخش خصوصی حائز اهمیت است. حلقه مفقودی در سال های اخیر هرچند در ظاهر خود را در قالب شورای رقابت نمایان کرده اما در عمل دستاوردهای ناچیزی را در این عرصه داشته است. در کنار توجه به بسط رقابت و بهبود فضای کسب و کار در اقتصاد نباید نقش انضباط سیاست های مالی و پولی دولت را از نظر دور نگه داشت؛ انضباطی که پس از اجرای فاز اول هدفمندی یارانه ها به یک بی انضباطی بزرگ در حوزه پولی و مالی بدل شد.
آیا در این فرآیند فقط دولت مقصر بوده است. برای مثال مجلس در دولت احمدی نژاد با حذف سه دهک از فهرست یارانه بگیرها مخالف بود اما در این دولت، اصرار به اجرای آن دارد؟ دلیل مخالفت دیروز و اصرار امروز چیست؟
برای کاهش کسری بودجه راه های متعددی وجود دارد اما انتخاب سیاست ها در اقتصاد نیز باید منطبق بر اصل منفعت – هزینه برای جامعه باشد. گفتنی است حذف دهک هایی از جامعه برای کاهش هزینه های دولت، در صورت وجود بانک اطلاعاتی قابل اعتماد، بسیار سودمند و کم هزینه است و اتفاقا از ارکان اجرای چنین طرحی است؛ طرحی که یکی از اهداف کلیدی آن عدالت اجتماعی در برخورداری از یارانه ها بوده است. اما در صورتی که این مهم تحقق نیابد منجر به کاهش اعتماد عمومی به دولت خواهد شد، در شرایطی که این افزایش اعتماد به دولت منتخب، بهترین سرمایه برای مقابله با مشکلات اقتصادی است. در این راستا یکی از راهکارهای موثر و مطلوب را می توان اصلاح قانون بودجه با توجه به تمام محدودیت ها دانست.