بعضی ها می خواستند با بودجه مملکت برای خودشان رای جمع کنند

سایه فتحی

این روزها بازار گفت و گو در خصوص معایب و محاسن بودجه 93 گرم است. اگرچه خوش قولی دولت تدبیر و امید نوید از پایبندی آنان به قانون را دارد اما این بودجه با حاشیه های خاصی همراه شده است. در همین رابطه با دکتر بهروز هادی زنوز از اقتصاددانان برجسته به گفت وگو پرداختیم هرچند او اعتقاد دارد یکی از معایب بودجه 93 انبساطی بودن آن است.

چه انتظارتی را نباید از بودجه سالانه کشور داشته باشیم؟

باید توجه کنیم در حال حاضر کشورمان به علت تحریم ها به مشکلات حاد اقتصادی دچار شده است. بنابراین بهبود وضعیت اقتصادی کشور  با توجه به وابستگی اقتصاد ایران به نفت اساسا در گرو رفع مشکلات تحریم های اقتصادی است. این مساله نیز در عرصه سیاسی تعیین می شود. بنابران زمانی اقتصاد کشور به وضعیت عادی باز خواهد گشت که تحریم ها برداشته شود و به شکل سابق بتوان به فروش نفت بپردازیم. لذا نباید از بودجه سالانه انتظار داشت که باوجود تحریم ها معجزه کند. از طرفی اقتصاد ایران از مشکلات ساختاری رنج می برد. مسایل ساختاری که بسیار جدی هم هستند را نمی توان از طریق بودجه یکساله حل کرد. از جمله می توان به چالش در نظام اقتصادی اشاره کرد. در تعریف نظام اقتصادی جایگاه بخش خصوصی پرنگ تر از  بخش دولتی است . اما در اقتصاد ایران این موضوع برعکس در نظر گرفته شده است.  به موجب قانون اساسی وظایف سنگینی بر عهده دولت بعنوان بخش عمومی گذاشته شده است. عملکرد بعد از انقلاب نیز حاکی از بی اعتمادی  بخش عمومی به بخش خصوصی است. بنابراین باید در نظام اقتصادی کشور جایگاه بخش خصوصی و بخش عمومی باز تعریف شود.

با این توضیحات نباید از دولت انتظار داشت در قالب بودجه سالانه به بهبود فضای کسب و کار بپردازد؟

این مساله حتی گاهی به اشتباه از طریق مقامات رسمی نیز مطرح شده است. حتی گفته شده که یکی از سیاست های دولت در بودجه بهبود محیط کسب و کار است. البته اگر بهبود محیط کسب و کار  به اصلاح روال های اداری ، بروکراسی ، فساد مالی  و  اصلاح قضایی از منظر  رسیدگی به دعاوی تجاری و رعایت حقوق مالکیت منوط باشد، تعاریف فرق می کند. این مساله را نمی توان در بودجه یکساله گنجاند. حتی در قالب تبصره های آن نیز نمی توان در این باره حرفی زد. لذا اگر دولت مدعی است که در قالب بودجه سالانه می تواند به بهبود محیط کسب و کار دست یابد بیشتراز دیدگاه شعار و وعده باید به آن نگریست. حتی در زمینه اصلاح نرخ ارز نیز نمی توان از بودجه سالانه انتظار چندانی داشت. اینکه برخی از تعیین نرخ ارز در بودجه انتقاد می کنند که کم یا زیاد است به بودجه ریزان خللی وارد نیست. در حالیکه می دانیم سیاست های پولی، ارزی و اعتباری در حیطه وظایف شورای پول و اعتبار و بانک مرکزی است. در بودجه اگر نرخ ارز تعیین می شود بیشتر جنبه محاسباتی دارد. البته ممکن است کف نرخ ارز را تعیین کند اما سیاست گذار مالی نیست که  اهداف کمی نرخ ارز را تعیین کند. حتی سیاست های اعتباری نیز که دولت در تبصره های بودجه می آورد نباید این کار انجام شود. چراکه جای سیاست های اعتباری در بودجه نیست و جزو سیاست های پولی است . اصلاحات موردی در سیاست های اعتباری به اختلال در سیستم بانکی منجر می شود. حال اگر به شکل متعارف شده دربودجه  گذاشته می شود اشتباه است. بنابراین مشکلات جدی  از اصلاح امور و ساختار اقتصادی و سیاست گذاری در اقتصاد ایران وجود دارد که خارج از شمول بودجه  است. با وجود این چالش های اساسی نباید از بودجه سالانه انتظارات غیرمعقول چون رفع تمام مکشلات و چالش های اقتصادی در کشور داشت.  

محدودیت های دولت در بودجه ریزی چیست؟

گاهی  از دولت در تدوین بودجه سالانه ایراداتی گرفته می شود که گویا  اختیارات کامل را دارد که بودجه سالانه را بر مبنای صفر تعیین کند. درحالیکه بودجه بر مبنای صفر به این معناست که دوباره تمام وظایف و تجهیزات دولت طراحی شود. بخوبی می دانیم با توجه به کارایی پایینی که این دولت متورم دارد این کار امکانپذیر نیست. در تنظیم بودجه سالانه یکسری ملاحظات اجتماعی و سیاسی وجود دارد. بطورمثال در ملاحظات اجتماعی؛ اگر کارکنان دولت متورم هستند نمی توان برای کاهش این حجم هزاران نفر را بیکار کرد تا بتوان براساس آن طراحی مجدد در ساختار دولت داشت. در وضعیت رکود تورمی و نرخ بالای بیکاری این مساله بسیار خطرناک است و باعث بروز مشکلات بیشتر برای دولت خواهد شد. بنابراین دست دولت در این زمینه بسته است. در ملاحظات سیاسی نیز می توان به اعتراض برخی نمایندگان مجلس در کاهش اعتبارات استانی اشاره کرد.وقتی دولت این مساله در ملاحظات سیاسی را نادیده گرفت در مقابل با اعتراض مواجه شد. همه نمایندگان مجلس در قوه مقننه که براساس نمایندگی حزبی عمل نمی کنند تا منافع محلی را به منافع ملی مقدم بدانند.

دولت در مقابل اینگونه اعتراضات در مجلس باتوجه به محدودیت منابعی که دارد باید چه رویکردی داشته باشد؟

این نمایندگان در حقیقت وارد دو معامله می شوند. معامله اول با رای دهندگان محلی است که این معامله در گرو این است که بودجه عمرانی بیشتری برای محل نمایندگی خود بگیرند. پس می آیند با توجه به عقد اخوتی که با مردم محلی بسته اند با وزرا وارد معامله می شوند. در واقع رای به وزیر می دهند به شرطی که نیازهای محلی نماینده مربوطه تامین شود. وقتی منابع محدود است و دولت هم باید در تمام زمینه ها از هزینه ها بکاهد چاره ای ندارد که گاهی از ملاحظات سیاسی بگذرد. در نتیجه محدویت منابع به تعارض منافع منجر می شود. این مساله ریشه در نظام سیاسی کشو دارد. باید اصلاحات در این زمینه انجام گیرد احزاب تقویت شوند و منافع ملی در اولویت امور باشد. تا مدامیکه نمایندگان مجلس به فکر تحقق منافع محلی خود هستند تا رای جمع کنند نمی توان انتظار داشت در شرایطی که با محدودیت منابع داریم و باید منافع ملی در اولویت باشد آنها از منافع محلی خود بگذرند. از طرف دیگر دولت در مهلت تعیین بودجه را ارائه داده است حالا اگر اعتبارات استانی آنها نیز کاهش یافته است دیگر استعفا بی معنی است. چراکه آنها فرصت دارند تا لابی های لازم را انجام بدهند و پیشنهادات خود در بودجه لحاظ کنند .

آیا درست است که بدون توجه به اتفاقاتی که در سالهای اخیر در بودجه ریزی رخ داده است اقدام به بودجه ریزی شود؟

اتفاقا نکته بسیار مهمی است . باید توجه شود که دولت به مسیر گذشته وابسته است. دولت آقای روحانی وارث و میراث دار دولت آقای احمدی نژاد است. دولت قبلی علی رغم اینکه 700 میلیارد دلار درآمد نفتی داشته  و این درآمد را نیز تماما  در کشور خرج کرده است اما بدهی سنگینی به پیمانکاران و مشاوران، بانک ها و بانک مرکزی و بدهی 66 هزار میلیارد تومانی به سازمان تامین اجتماعی را برجای گذاشته است. از طرف دیگر نزدیک به 30 هزار طرح عمرانی با 400 هزار میلیارد تومان اعتبار بر روی دست دولت یازدهم مانده است. دولت یازدهم نمی تواند بدون در نظرگرفتن این مسایل بودجه ریزی کند.بناچار باید  برای باز پرداخت بدهی های داخلی و خارجی راه حلی پیدا کند و پس از آن طرح های عمرانی را سامان دهد و برای مازاد نیروی کار نیز فکری کند. نمی تواند این مسایل را نادیده بگیرد.

در حال حاضر دولت می تواند  مسیر حرکتش را تغییر دهد؟

بدون شک دولت در تنظیم سند بودجه وابسته به مسیر طی شده قبلی است. فعلا چاره ای ندارد و بایداین مسیر را ادامه دهد. از سوی دیگر بسیاری از سازمان ها به بودجه متصل شده اند و از آن تغذیه می کنند درحالی که نقش اجتماعی مفیدی ندارند و حتی پاسخ گویی و شفافیت نیز ندارند و تنها از دولت باج خواهی می کنند. از طرف دیگر دولت قبلی با بکارگیری سیاست خارجی اشتباه باعث تشدید تحریم ها شده است اما این دولت باید تمام تلاش خود را در این زمینه انجام دهد تا بر مشکلات تحریم فائق آید.

باتوجه به اینکه بودجه سال 93 توسط دولت یازدهم به مجلس در مهلت قانونی ارائه شده است. این بودجه چه محاسنی دارد؟

بودجه ای که توسط دولت تدبیر و امید ارائه شده است محاسنی دارد که باید مورد توجه قرار گیرد. اینکه دولت در مهلت مقرر لایحه بودجه را به مجلس می رساند این نشان از پایبندی این دولت به قانون دارد. حتی  مناسبات جدید دولت با مجلس را نشان می دهد. یعنی دولت برای مجلس احترام قائل است. نمایندگان باید نسبت به این رفتار دولت قدردانی کنند. این بودجه احکام تبصره هایش محدود است . این امر مزیت بشمار می آید. چراکه قبل از این دولت ها از بودجه نویسی بعنوان ابزار قانون نویسی استفاده می کردند.درحالیکه این ابزار قانون نویسی که با  شتابزدگی انجام می شود در نوشتن قانون کارآمد نیست زیرا تداخل در قوانین قبلی ایجاد می کند. در بودجه 93 این دولت سعی کرده از این ابزار تا انجا که می تواند استفاده کند. البته نمی گویم تمامی موارد را رعایت کرده است و قوانین جاری را نقض نکرده است. چراکه  قانون صندوق توسعه ملی نقض شده است.

در زمینه شفافیت بودجه ریزی چطور عمل کرده است؟

یکی از محاسن این بودجه شفافیت نسبی آن است. این بودجه در مقایسه با بودجه ریزی در دولت قبلی بسیار شفاف تر است اما بطورکلی در نظربگیریم این بودجه شفافیت نسبی دارد. اعتبارات و ردیف های متفرقه کاهش یافته است. احکام تبصره ها عموما با جداول تطبیق دارد. اما در عین حال تبصره هایی وجود دارند که در جدول نیامده اند. بودجه در براورد منابع و مصارف نیز بطور نسبی واقع بین تر است. سال گذشته بودجه مصوب 230 هزار میلیارد تومان بود آنچه که تا پایان سال براساس پیش بینی های که مبتنی بر عملکرد 8 ماهه است در حدود 135 هزار میلیارد تومان تحقق پیدا خواهد کرد. یعنی نزدیک به 95 هزار میلیارد تومان محقق نمی شود. البته بودجه سال 93 نیز با کسری مواجه خواهد شد اما ارقام آن نجومی نخواهد بود. بنظر می رسد تا 80 درصد این بودجه می تواند تحقق یابد. حسن دیگر این بودجه در اولویت بندی طرح های عمرانی است. بهرحال نزدیک به 3 هزار طرح عمرانی را نمی توان اجرایی کند. توزیع اعتبار 37 هزار و 800 میلیارد تومان بین این تعداد طرح  کارساز نیست. بنابراین دولت تشخیص داده 264 طرح را در اولویت قرار دهد و با در اختیار گذاشتن منابع در سال 93 به بهره برداری برسند.

بودجه چه معایبی دارد؟

یکی از موارد آن عدم جامعیت بودجه است. موکول کردن اعتبارات طرح هدفمندی یارانه ها به ویژه در فاز دوم به لایحه مستقل جای ایراد دارد.دولت از طرفی درست است که 138 هزار میلیارد تومان اعتبار در بودجه شرکت های دولتی در نظر گرفته است. اما معلوم نیست به چه علت این رقم را در بودجه عمومی لحاظ نکرده است. این مساله مقایسه بودجه فعلی با بودجه سالهای گذشته را دشوار می کند. دولت اعلام کرده با تورم مقابله کند و رشد اقتصادی را به 3 درصد می رساند و از نرخ بیکاری می کاهد اما اگر بخواهد فاز دوم هدفمندی یارانه ها را اجرایی کند تمام متغیرهای کلان اقتصادی برهم خواهد می ریزد. بنابراین اگر این بودجه تصویب شود و پس از آن لایحه مستقل هدفمندی یارانه ها ارائه شود  ارقام اعلام شده در بودجه تغییر می کند و اهداف متغیرهای کلان نیز عوض می شوند و از اعتبار می افتند. از طرف دیگر استفاده از فاینانس خارجی برای ایجاد طرح عمرانی بدون درج آن در جداول از جامعیت آن کاسته است.

در حال حاضر سردرگمی بوجود امده است که بودجه 93 انقباضی یا انبساطی است. چرا دولت می گوید این بودجه انقباضی و انضباطی است اما برخی اقتصاددنان اعتقاد دارند این بودجه انبساطی است؟

اتفاقا یکی از معایب این بودجه همین بوده  که انبساطی است.به چند دلیل می توان اثبات کرد این بودجه انبساطی است.  درحال حاضر  در شرایط تحریم و بحران اقتصادی  قرارداریم . دولت اولویت اول خود را برای مهار تورم گذاشته است. اعتبارات بودجه در مقایسه  با پیش بینی عملکرد سال جاری 43.5 درصد بیشتر است. در واقع  افزایش تقاضای کل را نشان می دهد. چراکه تورم اعلام شده 25 درصد و رشد اقتصادی 3 درصد که در مجموع 28 درصد می شود. اگر 28 درصد را 43.5 را کم کنیم حاصل آن  15.5 درصد می شود. به عبارت دیگر 15.5 درصد بر قیمت های واقعی حجم بودجه اضافه شده است. از طرف دیگر این بودجه  کسری آشکار و پنهان دارد. کسری آشکار این بودجه براساس خالص واگذاری های دارایی های مالی 8هزار و 200 میلیارد تومان است. درست منابع و مصارف تطبیق دارد که همیشه اینگونه بوده است. مساله چگونگی تامین منابع است که کسری نشان می دهد. اگر داریی های فروخته شوند و از داخل یا خارج وام گرفته شود و یا اوراق مشارکت منتشر شود که در یا بودجه نیز رقم به نبست بالایی دارد مشخص است این بودجه علاوه بر کسری آشکار با کسری پنهان  نیز مواجه است.

چرا  بودجه سال 93 با کسری پنهان مواجه است؟

یکی از دلایل کسری پنهان بودجه سال 93 ناشی از محاسبه درآمدهای نفتی در بودجه است. دولت فرض کرده که یک میلیون بشکه نفت و در حدود 400 هزار بشکه نیز میعانات نفتی را بفروش برساند. هربشکه نفت را 100 دلار  و هر دلار نیز 2650 تومان تخمین زده است. فرض کرده که اگر 29  درصد را به صندوق توسعه ملی و 14.5 درصد شرکت نفت تخصیص می یابد بالغ بر 78 هزار میلیارد تومان باقی می ماند. فرض قهرمانانه ای است که دولت تصور کرده تحریم ها به سمتی خواهد رفت که هرمقدار نفت بفروشد پول آن به بانک مرکزی واریز خواهد شد. در حالیکه هم اکنون 50 میلیارد دلار درآمدهای نفتی ما در کشورهای چین، هند و کره و ... بلوکه شده است و نمی توانیم به علت تحریم های بانکی به این دلارها دسترسی داشته باشیم. چه تنضمینی  است در 6 ماه آینده مذاکرات ایران با گروه 1+5 به سمتی پیش رود که به برداشتن تحریم های نفتی و بانکی منجر شود.

با این اوصاف درآمدهای نفتی که در این بودجه محاسبه شده است محقق نخواهد شد؟

بله. توجه کنید ما در شرایط تحریم قرار داریم نمی توانیم هربشکه نفت را با قیمت 100 دلار بفروشیم. چراکه در این وضعیت نفت را با تخفیف می فروشیم. از سوی دیگر پیش بینی های مجامع بین المللی انرژی در خصوص قیمت نفت اوپک برای هربشکه 90 دلار است. ولی شرکت نفت ایرانی می گوید  پیش بینی ما در حدود 100 دلار است. مساله دیگر نیز افزایش حجم صادرات نفتی به یک میلیون بشکه است. اگر قرار است میزان صادرات نفتی با توجه به اینکه در شرایط تحریم قرار داریم را افزایش دهیم باید مشخص شود که به چه دلیل در این شرایط نیاز به افزایش صادارات در حالیکه در پرداخت پول آن ها مشکل داریم و نمی توانیم این درآمدها را وصول کنیم. بنابراین این احتمال وجود که 78 هزار میلیارد تومان درآمد پیش بینی شده در بودجه عاید دولت نشود.

درآمدهای مالیاتی که در بودجه پیش بینی شده، قابل تحقق است؟

دولت می خواهد درآمدهای مالیاتی خود را حدود 37 درصد افزایش دهد. در حالیکه اگر تورم را 25 درصد در نظر گرفته و رشد اقتصادی را نیز 3 درصد پیش بینی کرده است که مجموع آن 28 درصد می شود.اگر  28 را از 37 کسر کنیم  یعنی  9 درصد اضافه در نظر گرفته است. این 9 درصد اضافی را از کجا تامین خواهد کرد؟ باید پایه های مالیاتی را گسترش بدهد و  نرخ های مالیاتی را افزایش دهد و از طرف دیگر نظام تشخیص وصول مالیات را نیز کارآمد کند. اما در شرایط رکود به ویژه در شرایطی که  شرکت های دولتی و خصوصی هر دو  به علت تنزل ارزش ریال و افزایش بدهی ارزی متضرر هستند تحقق این مقدار مالیات نیز محل تردید است.

با این اوصاف کسری  پنهان این بودجه چقدر پیش بینی می شود؟

بودجه در مجموع در حدود 20 تا 30 درصد کسری پنهان دارد. با توجه به اینکه حجم بودجه بطور خالص  افزایش یافته و هم کسری پنهان نیز  بالا است استدلالم این است که بودجه سال 93 انبساطی است.

باتوجه به اینکه شما اعتقاد دارید دولت بودجه خود را انبساطی بسته است در این شرایط آیا بودجه پیش بینی شده برای بخش عمرانی قابل تحقق خواهد بود؟

در تمام سنوات گذشته دولت سیاست شان این بوده بودجه عمرانی را متورم و هزینه های جاری کم نشان دهند که چندان مورد انتقاد قرار نگیرند.بعدا اصلاحیه و یا متمم آورده اند از این بودجه ها کم و زیاد کنند. به نظر می رسد  با توجه به تخمینی که مرکز پژوهش های مجلس بطور مقدماتی، زده است از حدود 37 هزار میلیارد تومان در حدود 20 هزار میلیارد آن تحقق یابد. البته در مقایسه با وضع فعلی که تحقق بودجه عمرانی در حدود 11.5 در بودجه 92 تا اخر امسال پیش بینی شده است پیشرفت دارد اما ممکن است تمام 264 پروژ ه ای که در اولویت قرار گرفته اند به بهره برداری نرسند و یا بدهی های دولت آنطور پیش بینی شده به پیمانکاران و مشاوران پرداخت نشود. در بودجه جاری نیز باید گفت اعتبارات هزینه ای دولت از 123 هزار میلیارد قرار به 143 هزار میلیارد تومان یعنی در حدود 20 هزار میلیارد تومان افزایش دارد. این افزایش چندان بالا نیست چراکه دولت اعلام کرده است که 18 درصد به حقوق کارکنان خود اضافه کند. یعنی در حدود 10 هزار میلیارد تومان صرف افزایش حقوق ها خواهد شد. 10 هزار میلیارد تومان دیگر نیز به تعهدات دولت در قابل آموزش و بهداشت، تامین اجتماعی و دفاع تخصیص می یابد که حجم زیادی را در برمی گیرند. در مجموع بنظر می رسد افزایش هزینه های جاری دولت با توجه هزینه های واقعی کمتر پیش بینی شده است.