بودجه 93 به واقعیت نزدیک تر است

خاطره وطن خواه

بودجه مهمترین سند مالی دولت است که هر سال محل چانه زنی دستگاهها و مجلسی هاست که منابع بودجه را چگونه تقسیم کنند.هزینه ها ودرامد ها چگونه باشد و دست آخر ته خزانه دولت در پایان سال خالی نباشد که ناچار به استقراض و برداشت از منابع ذخیره شده باشد.به زبان ساده دخل و خرج مان با هم بخواند.این دخل و خرج برابر،حساب و کتاب هم می خواهد.چه آنکه در سالهای گذشته آنقدر بی حساب و کتاب خرج شد که هم نقدینگی کشور افزایش یافت و هم تورم.هم رکود شد و هم تعداد بی شماری طرح نیمه تمام که روی دست دولت یازدهم ماند.دولت یازدهم در چنین شرایطی اولین بودجه خود را به مجلس می برد.بودجه ای که قرار  است در وهله اول شفاف باشد و درمرحله دوم مشخص کند که منابع کشور را می خواهد چگونه  و در کجاهزینه کند.در گام نخست  به دلیل کاهش سقف عمومی بودجه،نقدهای بسیاری متوجه دولت شد.نمایندگان برخی استانها تهدید به استعفا کردند.برای بررسی میزان شفافیت و واقعیت های موجود اقتصاد ایران ، بودجه را با خبره این کار مورد بررسی قرار دادیم.بیژن رحیمی دانش از کارشناسان باسابقه سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور که بیش از 40 سال در جریان تمام بودجه های کشور قرار داشته، معتقد است که بودجه 93 به واقعیت های کشور نزدیک تر است.وی که سالها رییس دفتر کمیسیون تلفیق  سازمان برنامه وبودجه بوده و این روزها با وجود دعوت محمدباقر نوبخت برای بازگشت به سازمان،ترجیح داده که کارشناس ناظر باشد،به این بودجه خوش بین و امیدوار است.با وی درباره بودجه 93 گفت وگو کرده ایم:

**********

از همان بدو ارایه لایحه بودجه 93 شاهد انتقادهای بسیار تند وتیزی به لایحه بودیم که موجب شد دولت در رده های مختلف مسئولیتی به دفاع از لایحه بپردازد. یکی از نقدهای عمده به بودجه عمرانی کاهش  آن نسبت به سال جاری است.با توجه به عمکلرد بودجه عمرانی در سالهای گذشته، آیا فکر می کنید این کاهش بر اساس واقعیت های موجود اقتصاد کشور صورت گرفته است؟

درست است که ادعا می کنیم بودجه ما برنامه ای و یا عملیاتی است؛ اما واقعیت این است که وقتی بودجه ای تدوین می شود براساس عملکرد سال قبل است. به همین دلیل است که هر سال بحث چانه زنی پیش می آید. درسال 92 بودجه عمرانی ما 56 هزار میلیارد تومان بوده و در بهترین حالت پیش بینی می شود 11 هزار میلیارد تومان آن تاپایان سال جذب شود.

البته آمار 8 ماهه از جذب حدود 6 هزار میلیارد تومان خبرداده است.

بله، حال اگرخوش بین باشیم که به همین نسبت هم تا پایان سال جذب می شود، همان 11 هزار میلیارد تومان خواهد بود.بنابراین اعتبار تملک دارایی های سرمایه ای در مجموع بیشتر از این رقم نخواهد بود . این میزان در بودجه سال آینده 38 هزار میلیارد تومان پیش بینی شده است.برهمین اساس دولت مبنا را عملکرد امسال قرار داده است.اگر بنا بر مصوب باشد، می توان هر عددی را قرار داد که به اعتقاد بنده این رقم زیاد است.

یعنی همیشه شیوه تعیین بودجه عمرانی براساس مبنای سال قبل بوده؟

هیچ وقت نمی توان این را گفت.در طرح های عمرانی مبنا،منابع مالی است.اول باید واجبات پرداخت شود، مثل حقوق  و پرداخت های جاری و یارانه.در برخی از دستگاهها حدود60 درصد بودجه  صرف  پرداخت های جاری می شود. یعنی به طور متوسط 70  تا 80 درصد بودجه از قبل تعیین شده است و فرقی ندارد که چه دولتی می خواهد آن را بنویسد.تصمیم گیری در واقع بر روی آن 20 درصد باقیمانده صورت می گیرد.اگر در بودجه عمرانی کاری را شروع نکرده و قراردادی نباشد،می توان تصمیم گرفت که منابع مالی عمرانی را چگونه هزینه کنیم. اما وقتی تعهداتی از قبل وجود دارد و این طرح ها هستند که به شما دیکته می کنند چه باید بکنید،فرصت مانور محدود است.دولت براساس میزان طرح های نیمه تمام توان مالی خود را می سنجند و براساس این شرایط یک میزان خوش بینانه مجوز می گیرد .سایر منابع باید از اوراق مشارکت یا روش های دیگر تامین مالی شود.البته هر سال دولت تلاش می کند که بیش از توان موجود منابع پیش بینی کند.دربودجه 93 دولت 378 هزار میلیارد ریال منابع برای بودجه عمرانی پیش بینی کرده  است و قرار است برای تامین این منابع بخشی از شرکتهای خود را بفروشد که به نظر می رسد این منابع بسیار خوشبینانه است.

به نظر شما در نظر گرفتن عملکرد 140 هزار میلیارد تومان برای بودجه عمومی دولت در بودجه سال آینده در حالی که دولت گرفتار کسری بودجه است،خوش بینانه نیست؟

نه نیست، من خودم هم محاسبه کردم به عدد بالاتر رسیدم.ضمن اینکه امسال بناست که 10 درصد صرفه جویی انجام شود.در اصلاحیه ای که دولت به مجلس برده، تاکید شده که 10 درصد صرفه جویی صورت بگیرد.البته بسیارکار سخت و دشواری است.سالهایی که من مسئول دفتر تلفیق بودجه در سازمان مدیریت و برنامه ریزی بودم هیچ گاه بیشتر از 3 یا 4 درصد صرفه جویی در محاسبات امکان پذیر نبود.البته در بعضی ردیف ها می توان صرفه جویی کرد، اما درمجموع این کار بسیار سختی است. در بخش جاری این صرفه جاری به سختی امکان پذیر است. زیرا در حقوق و دستمزد نمی توان صرفه جویی کرد.در سالهای اخیر پرداخت های عمرانی بسیار زیاد بوده است.دلیل آن هم این است که هزینه های عمرانی 4 ماه بعد از سال هزینه می شود. بنابراین تا 4 ماه اول دستگاهها پول سال قبل خود را خرج می کنند.امسال که بودجه با تاخیر ابلاغ شد.بنابراین از ماه پنجم عملا پرداخت های جدید صورت گرفته است.در واقع عمکلرد سه ماهه ملاک قرار داده شده است.ضمن اینکه در اسفند ماه پرداخت ها چه در جاری و چه عمرانی رشد بسیار می کند.دقت داشته باشید که در مسایل هزینه ای سال را 13 ماه در نظر می گیرند. زیرا اسفند دو ماه جدا است. بستگی به توان خزانه دارد که چقدر دولت بتواند هزینه کند.به نظرمن عمکلرد 210 هزار میلیارد تومان بودجه عمومی امسال که مبنا قرار گرفته ،عدد واقعی نیست.دولت این رقم را در اصلاحیه بودجه به 150 هزار میلیارد تومان کاهش داده است.

منظورتان جمع مالی و عمرانی است؟

بله.وقتی دولت می گوید 210 هزار میلیارد تومان بودجه به 150 هزار میلیارد تومان تبدیل شود، نمی خواهد که دست خودش را ببندد. بلکه حتی بیش از آنچه پیش بینی کرده ،نیز درنظر گرفته است. فرض کنید 5 درصد از این پیش بینی هم محقق نشود، 150 تا 140 هزار میلیارد تومان عملکرد امسال خواهد بود.در این حجم یارانه  و کمک دولت به صندوق یارانه ها هم داریم که  البته این رقم در بودجه سال آینده نیست.

کمک دولت به صندوق یارانه ها چیست؟

دولت همیشه وقتی کم می اورد از منابع عمومی رقمی برای تامین منابع مالی یارانه می پرداخت که در ردیف های امسال نیست.

ظاهرا در ردیف های متفرقه بوده؟

اصلا منابع یارانه ها در بودجه متفرقه است.امسال هم عدد بزرگی است.یارانه ها نقدی 38 هزار میلیارد تومان  و یارانه انرژی 3 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است.مجموعا 20 مورد ردیف متفرقه وجود دارد. ما یارانه برای قانون هدفمند کردن نمی بینم .شاید دولت قصد دارد لایحه جدا برای این کار در نظر بگیرد.به نظر می رسد از عدد 210 هزار میلیارد تومان جمع بودجه جاری و عمرانی 59 هزار میلیارد تومان هم  در قالب تفاوت نرخ ارز در نظر گرفته شده است.بنابراین به نظر من عدد 195 منابع عمومی نزدیک به واقعی و مثبت است و دولت خیلی غلو نکرده است.اگر به ریز بررسی کنید 30 هزار میلیارد آن  اعم از مالیات یا سایر منابع  است که به نظر من این عدد به سختی تامین می شود.

چرا؟

زیرا اگر عملکرد 140 هزار میلیارد تومانی امسال را مبنا قرار دهیم ،سال آینده که  195 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده سال آینده این رقم 59 هزار میلیارد تومان رشد کرده که  این رشد بسیار بالاست.با وجودی که پیش بینی شده که در بودجه 93  دلار گران شده و درامد نفت از 64 هزار میلیارد تومان به 77 هزار میلیارد تومان برسد، مالیات هم به عدد 10 هزار میلیارد افزایش یابد،باز هم به نظرمن خوشبینانه است. انتظار این است که نمایندگان به این رقم عددی اضافه نکنند.به نظرمن 195 هزار میلیارد تومان عدد واقعی  و خوش بینانه است و احتمالا 170 اجرایی و قابل تحقق باشد.اگر این اتفاق بیفتد 37 هزار میلیارد تومان بودجه عمرانی لطمه می بیند.البته حتما هم به بودجه جاری لطمه وارد می شود.

ازجاری چقدر می توانند بزنند؟

بالاخره می توان تا 10 درصد  صرفه جویی کرد.این حکم قانون  هم هست.در اصلاحیه دقیقا اعلام شده که 10 درصد صرفه جویی خواهیم داشت.این ردیف قانونی است که در اصلاحیه بودجه امسال مصوب شده است.امیدوارم دولت موفق شود.به این ترتیب در کلان بودجه می توان برخی منابع را جابجا کرد اما نمی توان به آن اضافه کرد.در بخش بودجه عمرانی وقتی تاکید می شود که طرح ها اولویت بندی شوند به این دلیل است که بودجه عمرانی به درستی تخصیص یابد.این کاری است که در گذشته هم انجام می شد به خصوص در زمان آقای روغنی زنجانی یکی از سخت ترین کارهایی که هنگام تدوین بودجه داشتیم اولویت بندی طرح ها بود. از مهمترین شاخص هایی که داشتیم،تاکید ویژه بر سال خاتمه طرح ها بود.اصلا کد داشتیم که هرچه سریعتر سرمایه و پولی که می خواهیم تزریق کنیم عملیاتی شودتا کار عقب نیفتد.

با وجود که برخی نمایندگان اعتراض می کنند و شما هم معتقدید خوشبینانه است.اگر منابع کافی داشته باشیم به نظر شما این رقم جذب می شود؟

بالاخره محاسبه کرده اند؛اشکال کار این است که 37 هزار میلیارد تومان پول بتوانند تهیه کنند.اگر این رقم کمتر باشد به مشکل برمی خوریم.مطمئنا تعهدات به سال 94 منتقل می شود و یا باید از روش هایی مثل فاینانس که گفته اند،استفاده شود.

اوراق مشارکت پیش بینی شده در لایحه چطور؟ آیا قابل تامین است؟

60 هزار میلیارد ریال عدد بسیار بزرگی است.اوراق مشارکت به علاوه اسناد خزانه.

ظاهرا این اسناد اولین سالی است که به بودجه  اضافه شده؟

نه قبلا هم بوده است.ابهام داشته است.

مشکل شرعی داشت؟

یک بحث آن شرعی بود که آیا جبران ارزش پول ربا هست یا خیر.بنده هر دو فتوای این موضوع را دیده ام.شورای فقهای بانک مرکزی قبول کرده اند که بانکها این سود را می توانند بپردازند.سود به اسناد خزانه قابل پرداخت است.اما بحث من این است که اوراق مشارکت با سود 20 درصد جواب نمی دهد.کسی نمی خرد. نمونه اش امسال بود.چون مردم می ترسند ارزش پولشان کم شود، نمی خرند.

چون نرخ سود پایین است...

بالاخره بیشتر از این رقم هم بانکها نمی توانند بپردازند. چون اجازه ندارند.این مشکل سیاست های بانک مرکزی است.اما اسناد خزانه در بودجه سال آینده بسیار حکم خوبی دارد که اولا کاهش ارزش پول را جبران کرده و دوم پاسخ دولت به طلبکاران است.

این  روش قبلا بوده؟

اولین بار است که اجرا می شود.قبلا پیش بینی شده بود اما با این صراحت مطرح نشده بود.در گذشته دولت برای پرداخت بدهی های خود به پیمانکاران ملک یا زمین و یا خود طرح را می داد و این گونه اوراق را نداشتیم.مجموع اوراق مشارکت و اسناد خزانه اسلامی در بودجه سال آینده حدود 60 هزار میلیارد ریال است.

که عدد بالایی است...

بله،اگر واقعا سایر منابعی که وعده داده شده،محقق شود این عدد نیز محقق خواهد شد.

وضعیت منابع ارزی بودجه چگونه است؟

این را باید وزارت نفت پاسخ دهد که باید 1300 بشکه  در روز نفت صادر کند.

منظورم براساس محاسباتی که در بودجه شده است. آیا هر بشکه نفت را 100 دلار محاسبه کرده اند ، نسبت به شرایط بین المللی خیلی خوشبینانه نیست؟

نه عدد خوبی است؛همین الان نفت را بیش از 100 دلار می فروشیم.قیمت بسیار خوب است. تنها آنچه باعث نگرانی است میزان فروش یعنی همان یک میلیون و 300 هزار بشکه در روز است.عدد کمی نیست.تا اوایل امسال این عدد زیر یک میلیون بشکه در روز رسیده بود.

آقای باهنر 800 هزار بشکه در روز را هم اعلام کرد.

اگر بخواهیم از 800 هزاربشکه صادرات نفت در روز به یک میلیون و 300 هزار بشکه برسیم،یعنی باید حدود 500 هزار بشکه در روز بیشتر نفت تولید کنید .در ماههای اخیر شنیده ام یکبار این اتفاق افتاده است که به نظر می رسد این پیش بینی از عهده بودجه خارج است و وزارت نفت باید تعهد خود را اجرا کند.اما محاسبه درست است.

مالیات چطور،آیا رقم پیش بینی شده با توجه به وضعیت رکود قابل تحقق خواهد بود؟

شما عملکرد 8 ماهه را در نظر بگیرید.تا اخر سال 400 هزار میلیارد ریال  مالیات به خزانه واریز می شود.بنابراین در خوشبینانه ترین حالت نمی توان بر روی عدد پیش بینی شده در بودجه 93 حساب کرد.

البته ظاهرا قرار است روش های جدیدی به کار گرفته شود مثل،افزایش پایه مالیاتی...

این کار بسیار خوبی است؛ اما به نظرم به سختی امکان پذیر است.شاید به زور به عدد 470 هزار میلیارد ریال برسیم که باز این عدد تا عدد پیش بینی شده 100 هزار میلیارد ریال سال آینده فاصله زیادی دارد.ببینید؛ بودجه در همه جای دنیا قانون نیست اما در کشور ما قانون است.درحالی که در کشورهای دیگر یک اجازه است که ایا می توانیم خرج کنیم یا خیر.

در گذشته کمیسیونی به نام ماده 32 در سازمان مدیریت و برنامه ریزی بود که توجیه فنی و اقتصادی طرحها را بررسی می کرد.به نظر شما انحلال آن سبب نشد که امروز تعداد طرحهای عمرانی نیمه تمام و فاقد توجیه فنی و اقتصادی افزایش یابد؟

یک خاصیتی داشت که تاکید می کرد این میزان پروژه را آغاز نکنید.زمانی هم بود که می گفتند سازمان بر نامه ترمز است.این اصلاح شاه بود.از گذشته می گفتند سازمان برنامه مانع است.مگر ترمز بد است اگر ماشین ترمز نداشته باشد، ته دره می رود.برنامه ششم عمرانی شاه به همین علت گیر کرد.نمی توان  کلنگ بدون ضابطه و برنامه زد.اگر بی ضابطه عمل شود دیگر نمی توان آن را جمع کرد.باید سختگیری کارشناسانه شود.اگر سازمان برنامه سخت گیری می کرد  به این علت بود که منابع کشور درست هزینه شود.وقتی پروژه ای به تاخیر می افتد یعنی قیمت تمام شده آن  گران تمام می شود و از سویی این علامتی به پیمانکاران است که از برای شروع پروژه های بعدی قیمت بالاتر بدهند.چون مشخص است که یک پروژه با تاخیر اجرا می شود.البته فشار سیاسی هم بی تاثیر نیست.اگرچه این موضوع مهم و قابل انعطاف است اما بالاخره این  رویه نباید حاکم شود.

با توجه به اینکه  اشاره کردید که بودجه را بررسی کرده اید ،به نظر شما بودجه 93 چقدر رشد اقتصادی می تواند ایجاد کند؟

دقیق نمی توانم بگویم.رشد را براساس مدل هایی که هست می سنجند.شاید آنچه اقای نوبخت گفت محقق شود.

به نظر این بودجه چقدر تورم زا خواهد بود؟

اگرچه یکی از عوامل تورم، رشد نقدینگی است اما دولت می تواند در این بودجه با استفاده ازروش هایی مثل انتشار اوراق مشارکت جلوی رشد نقدینگی و تورم را بگیرد.از سویی تراز منفی عملیاتی بودجه نیز قرار است از نفت تامین شود .

چقدر منفی است؟

نسبت به عملکرد که امسال 373 هزار میلیارد ریال بوده، در بودجه 93 این رقم به حدود 500 هزار میلیارد ریال رسیده است.البته نمی توان کاری اش کرد.فقط افزایش حقوق 18 درصدی حدود 374 هزار میلیارد ریال بار مالی دارد.

یکی از موضوعاتی که در بودجه سالهای قبل محل نقد کارشناسان بود، شفاف نبودن ردیف های بودجه است.بنا به تعبیری از بودجه به عنوان گونی پول یاد می شد.به نظر شما این بودجه نسبت به بودجه سالهای گذشته چه تفاوتی دارد؟

اینکه نقد می شد که ردیف ها مشخص نیست، منظور ردیف های متفرقه بود که هم حجم و هم تعداد آنها زیاد شده بود.زیرا ردیف های متفرقه برنامه و دستگاه ضابط ندارد که حجم آن متاسفانه در سالهای اخیر بسیار زیاد شد. و کار به جایی رسیدکه بخش قابل توجهی از منابع بودجه در این ردیف قرار گرفت.وقتی عدد متفرقه این میزان بالا می رود نشانه عدم شفافیت است.با این حال در بودجه سال آینده هم ردیف متفرقه هنوز قابل توجه است و با عدد 392 هزار میلیارد ریال از بودجه عمرانی جلوتر است.

چرابا وجود که دولت تاکید بر شفاف سازی کرده هنوز این بودجه نیست؟

چرای آن مشخص نیست؛ البته حدود 188 هزار میلیارد ریال آن یارانه است.می توان این عدد را جدا و به دستگاهی که این کار را انجام می دهد،پرداخت.وقتی در ردیف متفرقه قرار می گیرد یعنی نه برنامه اش را می دانیم و نه دستگاه اجراکننده آن مشخص است.به صورت کیسه ای پول خرج می شود.این ایراد هنوز هم به بودجه وارد است. اگر ببنیم در سال 94 تعداد و سهم آن نصف شده ، می توان انتظار داشت که 5 سال دیگر صفر شود.اما در مجلس هم متاسفانه به این عدد اضافه می شود.چون شیوه تصویب آن ساده است و نیاز به  برنامه ندارد.

به نظر شما بودجه 93  چقدر عملیاتی است؟

چون زیرساختها آماده نشده،تقریبا هیچی.

چرا هرسال بر تدوین ،تصویب و اجرای بودجه عملیاتی تاکید می شود اما در نهایت اجرا نمی شود؟مشکل کار کجاست؟

کار بسیار سختی است. باید قوانین عوض شود.بودجه عملیاتی را با قیمت تمام شده که در واقع ابزاری برای بودجه عملیاتی است می سنجند که ما هنوز آن را جدی نگرفتیم.

حتی در بخشنامه بودجه هم تاکید شده است...

به نظر من،دستگاهها هنوز آماده نیستند.

فکر می کنید چقدر طول بکشد؟

حداقل 10 سال.کار اسانی نیست.یک مثال ساده می زنم؛آیا می توان بودجه مجلس را عملیاتی کرد؟ لایحه ای چند؟مگر پایه اش قیمت تمام شده نیست.چگونه محاسبه کنیم؟ بنابراین نیاز است که قانون عوض شود.

برخی دستگاهها از جمله وزارت بهداشت ، اموزش عالی یا اموزش و پرورش در سالهای اخیر منابع مالی کافی ندارشتند.وضعیت انها را در بودجه امسال چگونه است؟

درلایحه بودجه 92 اعتبارات هزینه ای 128 میلیارد تومان در نظر گرفته شده بود که  همه این دستگاهها گله مندبودند. اگرافزایش 18 درصدی حقوق و مزایا را به عدد 128 هزار میلیارد تومان اضافه کنید 143 میلیارد تومان می شود.فکر می کنید چه اتفاقی می افتد؟ در واقع تاثیری ندارد. مگر آنکه  از محل صرفه جویی که  دولت وعده داده  منابعی به کمک این دستگاهها بیاید. قرار بودوزارت بهداشت  5 هزار میلیارد تومان از محل ردیف های متفرقه یارانه بگیرد.بدون اینکه درامد را ببینند،این عدد در ردیف های متفرقه آمده است اما منابع آن نیست و دولت باید این را شفاف کند.